編者按： 日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），充分體現(xiàn)了黨中央、國務院對養(yǎng)老服務工作的高度重視，是我國養(yǎng)老服務發(fā)展史上的一個重要里程碑。 《意見》確定了推進基本養(yǎng)老服務體系的內(nèi)涵和主要任務，明確了基本養(yǎng)老服務的主要內(nèi)容，有力回答了基本養(yǎng)老服務“服務誰”“服務什么”“如何服務”等關(guān)鍵問題，是推動解決老年人在養(yǎng)老服務方面急難愁盼問題，兜住底、兜準底、兜好底，不斷增強老年人的獲得感、幸福感和安全感，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依的重要制度設(shè)計。 為了學習好、宣傳好、貫徹好、落實好《意見》，《養(yǎng)老周刊》編輯部近期將推出系列談，邀請各地民政廳（局）負責同志、專家學者、行業(yè)管理者展開深入探討，圍繞推進基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)“怎么看”“怎么干”“怎么好”等基本問題，深度解讀基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)的歷史邏輯、理論邏輯和現(xiàn)實邏輯，以期凝聚共識謀發(fā)展、互鑒經(jīng)驗譜新篇。本期，邀請養(yǎng)老領(lǐng)域幾位知名專家聚焦《意見》提出的四個工作原則——基礎(chǔ)性原則、普惠性原則、共擔性原則、系統(tǒng)性原則，談談他們的看法。 基礎(chǔ)性是基本養(yǎng)老服務的底線標準 陸杰華 基本養(yǎng)老服務是中國特色的多層次養(yǎng)老保障體系中兼具普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性的民生服務與基礎(chǔ)保障，主要包括物質(zhì)幫助、照護服務、關(guān)愛服務等內(nèi)容。其中，居于《意見》工作原則首位的基礎(chǔ)性原則，對于聚焦“十四五”時期的重點任務，進一步保障失能、殘疾、無人照顧等老年人的基本生活和照料需要具有重要意義。 基礎(chǔ)性原則明確了基本養(yǎng)老服務“是什么”的概念內(nèi)涵?；攫B(yǎng)老服務體系建設(shè)的基礎(chǔ)性原則主要體現(xiàn)在《國家基本養(yǎng)老服務清單》（以下簡稱《清單》）項目范圍和底線標準的具體規(guī)定中。這份重點關(guān)注失能、高齡、特困及計劃生育家庭的《清單》涉及基本養(yǎng)老保險、最低社會保障、高齡津貼與養(yǎng)老服務補貼等16個服務項目。這表明，基礎(chǔ)性原則已經(jīng)納入中國特色多層次養(yǎng)老保障體系的基本社會保險體系、基本健康服務體系、社會救助體系和針對特殊困難老年群體的基礎(chǔ)性民生保障項目統(tǒng)籌規(guī)劃。這不僅有利于擴大基本養(yǎng)老服務的服務規(guī)模，增進服務水平，同時也有利于進一步優(yōu)化涉老政策體系與養(yǎng)老保障制度的運行效率及資源分配。更具體地講，基礎(chǔ)性原則的確立，意味著需要將有限的養(yǎng)老資源更多集中在基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務上，盡快補齊我國基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務民生保障體系中的短板。 基礎(chǔ)性原則厘清了基本養(yǎng)老服務“誰來做”的角色定位。堅持基礎(chǔ)性原則，對于明晰政府、市場、社會和家庭的職能定位，尤其是如何通過結(jié)構(gòu)調(diào)整、制度創(chuàng)新與關(guān)系重塑，建立基礎(chǔ)性養(yǎng)老民生保障意義重大。從根本上說，基本養(yǎng)老服務體系隸屬于國家提供的基本公共服務，具有政府強制性責任。然而，在建設(shè)基本養(yǎng)老服務體系過程中，“基本需要”的保障程度如果確定得不科學，難免產(chǎn)生政府職能錯位，不利于激活市場活力，導致權(quán)責不清、政策設(shè)計模糊等實踐操作難題。厘清政府在基本養(yǎng)老服務中的責任，有利于引導養(yǎng)老服務的市場發(fā)展。基礎(chǔ)性原則更加清晰規(guī)劃出政府在基本養(yǎng)老服務中所承擔的基本公共服務職責及底線標準，也為動員社會力量更廣泛參與市場化的非基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務預期指明了方向。 基礎(chǔ)性原則強調(diào)了基本養(yǎng)老服務“怎么做”的行動規(guī)范。基礎(chǔ)性原則為各地制定本地基本養(yǎng)老服務清單、推進基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)提供了具體的行動指南。早在《意見》及《清單》出臺前，一些省市已陸續(xù)推出了本省市的基本養(yǎng)老服務清單。針對各地具有明顯差異性的服務清單，基礎(chǔ)性原則再次強調(diào)國家層面基本養(yǎng)老服務清單偏重于面向80歲以上老年人發(fā)放高齡津貼，為特困老年人提供供養(yǎng)服務，對生活不能自理的老年人提供護理補貼及家庭支持服務，以及對計劃生育特殊家庭提供關(guān)愛探訪等“規(guī)定動作”。與此同時，各省市可以結(jié)合本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、財政保障力度和人口老齡化的實際情況，提出更大范圍的服務對象、更多類型的服務內(nèi)容、更高標準的服務質(zhì)量等“自選動作”。 總之，在把握基礎(chǔ)性原則的大局觀下，我們要按照“立足我國基本國情，統(tǒng)籌考慮必要性和可能性，著眼?；尽V覆蓋、可持續(xù)，盡力而為、量力而行，保障老年人的基本生活和照料需要”的統(tǒng)一性、規(guī)范性與方向性的總體要求，做好基本養(yǎng)老服務體系的頂層設(shè)計，逐步走出一條具有中國特色的多層次養(yǎng)老服務與養(yǎng)老保障新發(fā)展道路。 （作者系北京大學積極應對老齡化國家戰(zhàn)略研究中心主任，北京大學社會學系教授） 構(gòu)建責任共擔的基本養(yǎng)老服務供給格局 李志宏 養(yǎng)老服務體系建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程，任何單一主體都無法滿足日益增長的養(yǎng)老服務需要，也不具備單獨解決復雜問題的資源和能力，這客觀需要多主體通過協(xié)商、整合、信任機制發(fā)揮各自優(yōu)勢、責任共擔、協(xié)同供給。在基本養(yǎng)老服務領(lǐng)域也是如此。《意見》提出“共擔性原則”，在贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人切實履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務基礎(chǔ)上，通過提供基本養(yǎng)老服務、發(fā)揮市場作用、引導社會互助共濟等方式，幫助困難家庭分擔供養(yǎng)、照料方面的負擔。 推進基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)，需要在黨的領(lǐng)導下，清晰界定政府、市場、社會組織、家庭等多主體的責任邊界，找準各自定位，共同行動，優(yōu)勢互補，方能協(xié)同滿足老年人的服務需要。 發(fā)揮好政府的主導作用。養(yǎng)老服務屬于公共服務，提供基本公共服務是現(xiàn)代政府的核心職能之一。政府的主導作用體現(xiàn)在基本養(yǎng)老服務體系的政策制定、資金投入、設(shè)施提供、服務供給、依法監(jiān)管、營造環(huán)境等多項職責的履行上。對此，《意見》從制定落實基本養(yǎng)老服務清單、落實發(fā)展養(yǎng)老服務優(yōu)惠扶持政策、建立基本養(yǎng)老服務經(jīng)費保障機制、推動形成養(yǎng)老服務設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、提高國有經(jīng)濟和公辦養(yǎng)老機構(gòu)的服務供給能力、強化基本養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管、營造良好社會氛圍等方面對上述職責作出細化規(guī)定。 發(fā)揮好家庭的基礎(chǔ)作用。家庭作為社會的基礎(chǔ)單位，是老年人晚年生活和精神的主要依托，也是基本養(yǎng)老服務供給的首要責任主體。特別是贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人提供基本養(yǎng)老服務具有不可替代的精神慰藉功能，能夠?qū)崿F(xiàn)生活照料和精神關(guān)愛服務的統(tǒng)一。因此，《意見》的“共擔性原則”開宗明義就是強調(diào)贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人要切實履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務。然而，家庭成員面對相對專業(yè)的養(yǎng)老服務時，也需要外部提供系統(tǒng)的培訓和支持。對此，《意見》充分體現(xiàn)了家庭友好的視角，給家庭養(yǎng)老服務功能“賦能”，如對基層力量提供家庭養(yǎng)老指導服務、給予失能老年人家庭成員職業(yè)技能培訓等作出具體規(guī)定。 發(fā)揮好市場的積極作用。從他國經(jīng)驗看，政府直接提供并生產(chǎn)服務產(chǎn)品來滿足老年人基本養(yǎng)老服務需要的做法，可能存在高開支、低效率的弊病，更有效的做法是把服務的直接生產(chǎn)和遞送環(huán)節(jié)交由市場，此舉有利于發(fā)揮好市場在養(yǎng)老服務資源配置中的決定性作用，調(diào)動好、保護好各類市場主體參與基本養(yǎng)老服務供給的積極性?；诖?，《意見》注重發(fā)揮市場作用和市場機制的靈活高效優(yōu)勢，如明確規(guī)定將政府購買服務與直接提供服務相結(jié)合，優(yōu)先保障經(jīng)濟困難的失能、高齡、無人照顧等老年人的服務需求。 發(fā)揮好社會組織的補充作用。以各類正式和非正式社會組織為主體的社會力量，具有非官方性、獨立性和自愿性等特點。特別是在完成微利或無利可圖的任務時，具有政府和市場所不具備的獨特優(yōu)勢。在部分專業(yè)性程度較低的基本養(yǎng)老服務供給領(lǐng)域，可以通過發(fā)展鄰里結(jié)對、親友相助、時間銀行等“老老互助”“代際互助”服務模式，滿足老年人的基本養(yǎng)老服務需求。《意見》注重引導社會互助共濟等方式，分擔困難家庭的服務負擔，比如明確規(guī)定“支持基層老年協(xié)會、志愿服務組織等參與探訪關(guān)愛服務”，此外，還在多處對社會力量參與基本養(yǎng)老服務供給作出支持性規(guī)定。 在此過程中，各方主體的“出場”順序尤為重要。面對老年人的基本養(yǎng)老服務需求，首先“出場”的應是家庭，當家庭自身無法提供服務，也無力通過市場化購買或者通過社會力量互助共濟滿足需要時，政府應及時履行兜底保障責任。唯有如此，才能形成多元主體責任共擔、風險梯次應對、各盡其責、有序協(xié)同的基本養(yǎng)老服務供給大格局。 （作者系中國老齡協(xié)會事業(yè)發(fā)展部主任） 普惠性是目標亦是路徑與方法 董紅亞 普惠性是基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)中的一個重要詞匯，也是認知和實踐尚處于模糊不清的一個詞。 普惠性是我國基本養(yǎng)老服務保障制度的目標。早在2019年3月，國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》就提出，到2022年保障人人享有基本養(yǎng)老服務。黨的二十大報告進一步明確，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務。近期出臺的《意見》在“總體要求”“重點任務”中均表述要建成“覆蓋全體老年人”的基本養(yǎng)老服務體系。普惠性，既是基本養(yǎng)老服務“基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性”三大內(nèi)涵之一，也是推進基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)的四大原則之一。國家確立普惠性基本養(yǎng)老服務保障制度目標，在老齡化社會給全體公民提供了安全穩(wěn)定的老年照護預期。 普惠性是漸進推進和實現(xiàn)的過程。養(yǎng)老服務的核心是照護，目前國家層面的基本養(yǎng)老服務清單，以及未實行長期護理保險的絕大多數(shù)地區(qū)的基本養(yǎng)老服務清單，主要還是面向特困、經(jīng)濟困難老人和優(yōu)待對象的補缺型制度。當前，國家已經(jīng)明確了建立面向所有老年人的普惠性基本養(yǎng)老服務體系，各地要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，從特困、經(jīng)濟困難老人適時、漸次向低保、低收入、中等收入家庭老人以及社會老人擴面，引入“政府適度補貼+個人付費”方式，形成基本養(yǎng)老服務分類梯度保障制度。要積極推進整合政策資源，建立與社會保險、社會福利以及社會救助相銜接的基本養(yǎng)老服務保障制度，確保人人享有基本養(yǎng)老服務。實行長期護理保險的城市，民政部門應當完善與長期護理保險相銜接的養(yǎng)老服務補貼制度，對長期護理保險未覆蓋的老年人和未涵蓋的基本養(yǎng)老服務項目予以保障。 普惠性服務是增強廣大老年人基本養(yǎng)老服務可得性的重要路徑和方法。2019年，國家發(fā)展改革委啟動“城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動”全國試點，旨在為廣大老年群體提供成本可負擔、方便可及的養(yǎng)老服務?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，“健全基本養(yǎng)老服務體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務”。前者將“普惠養(yǎng)老”概念界定為在基本養(yǎng)老服務以外，面向廣大老年人、靠市場供給、由政策引導的一種服務；后者，“普惠型養(yǎng)老服務”對應“基本養(yǎng)老服務”，可見普惠性服務供給是我國基本養(yǎng)老服務保障制度從補缺型轉(zhuǎn)向普惠型過程中，解決中低收入“夾心層”家庭老年人基本養(yǎng)老服務需求的重要保障。通過提供價格適中、方便可及、質(zhì)量可靠的養(yǎng)老服務，增強服務的可得性。為此，要進一步明確政府興辦的公辦養(yǎng)老機構(gòu)（含公建民營機構(gòu)），以及政府無償、低償提供場地的社區(qū)居家養(yǎng)老服務設(shè)施，應面向社會老人提供普惠性服務的職責定位。要積極推動中央、省、市各級黨政機關(guān)和國有企事業(yè)單位的培訓療養(yǎng)機構(gòu)轉(zhuǎn)型為普惠性養(yǎng)老服務設(shè)施，配套完善關(guān)于支持利用國有企業(yè)物業(yè)開展養(yǎng)老服務的政策。要支持國有經(jīng)濟加大對養(yǎng)老服務的投入，積極培育發(fā)展以普惠型養(yǎng)老服務為主責主業(yè)、具有公共服務功能的國有企業(yè)。民政部門要盡快出臺普惠性養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和服務標準，增強指引，健全分類激勵政策。 在推動實現(xiàn)共同富裕背景下看我國基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)，普惠性是我國老年福利制度的取向和目標，普惠性服務是增強廣大老年人基本養(yǎng)老服務可得性的重要路徑和方法。 （作者系浙江外國語學院社會福利研究所所長、教授） 推動基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)應強化系統(tǒng)集成 林閩鋼 社會保障系統(tǒng)是由若干相互聯(lián)系、相互作用的子系統(tǒng)所構(gòu)成的具有特定功能的有機整體。習近平總書記強調(diào)，我國社會保障制度改革已進入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段。要準確把握社會保障各個方面之間、社會保障領(lǐng)域和其他相關(guān)領(lǐng)域之間改革的聯(lián)系，提高統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進能力，確保各項改革形成整體合力。系統(tǒng)性原則，也稱為整體性原則，在推進基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)中提出系統(tǒng)性工作原則，就是把基本養(yǎng)老服務看作社會保障大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，從大系統(tǒng)的角度來看基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)問題。系統(tǒng)性原則主要體現(xiàn)在：一是集成社會保障各相關(guān)子系統(tǒng)，形成養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的新局面；二是從基本養(yǎng)老服務體系內(nèi)部各要素之間的相互關(guān)系出發(fā)，促進體系優(yōu)化發(fā)展。《意見》提出推進基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)的系統(tǒng)性工作原則，一方面，要充分發(fā)揮與養(yǎng)老服務相關(guān)的社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、老年優(yōu)待的作用，共同支持基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)；另一方面，從基本養(yǎng)老服務各項制度的資源整合入手，促進各項制度銜接的體制機制建設(shè)。 從系統(tǒng)性工作原則來看，目前推進基本養(yǎng)老服務體系亟須做三方面工作： 通過資源優(yōu)化整合、政策配套銜接，突破失能老人照護難題?！耙蝗耸?、全家失衡”，失能老人照護是基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)的難點，應下大力氣解決好城鄉(xiāng)失能老人養(yǎng)老問題，重點推動建立相關(guān)保險、福利、救助相銜接的長期照護保障制度，合理確定經(jīng)濟困難失能老年人護理補貼覆蓋范圍和補貼標準。進一步完善縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、家庭四級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡(luò)，擴大居家社區(qū)養(yǎng)老服務供給。建立政府為經(jīng)濟困難失能老年人購買居家養(yǎng)老服務、經(jīng)濟困難失能老年人免費集中托養(yǎng)等制度，為他們提供可及、可得的長期照顧服務。 通過優(yōu)化資源布局、政策協(xié)同發(fā)力，健全農(nóng)村基本養(yǎng)老服務體系。農(nóng)村養(yǎng)老是全社會養(yǎng)老服務體系建設(shè)的重要組成部分，也是基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)的關(guān)鍵。當前，應推動基本養(yǎng)老服務資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜，突出高齡、獨居、失能失智等農(nóng)村老年群體基本養(yǎng)老保障，打造縣、鄉(xiāng)、村相銜接的三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡(luò)。積極應對農(nóng)村人口老齡化，把農(nóng)村基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)與鄉(xiāng)村振興同規(guī)劃、同推進、同實施，探索集中養(yǎng)老、互助養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等新型鄉(xiāng)村養(yǎng)老模式，加快健全農(nóng)村基本養(yǎng)老服務體系。 匯聚多主體、全社會合力，落實《國家基本養(yǎng)老服務清單》。用好基本養(yǎng)老服務清單是基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)的重點。目前，我國基本養(yǎng)老服務職能分散在不同部門，基本養(yǎng)老服務清單為不同老年群體提供了完整的基本養(yǎng)老服務指南，能避免一些老年人因為不了解可以享受的基本養(yǎng)老服務而錯失待遇。對相關(guān)部門來說，基本養(yǎng)老服務清單也是履職清單，能有效倒逼其嚴格落實基本養(yǎng)老服務的責任。同時，基本養(yǎng)老服務清單還為社會監(jiān)督基本養(yǎng)老服務提供了依據(jù)。 （作者系中國社會保障學會副會長，南京大學教授）
學習貫徹《關(guān)于推進基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)的意見》系列談 ①
基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)“怎么看”
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