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詹成付

慈善財產是開展慈善活動、實現慈善目的的物質基礎和重要保障，深受慈善組織、捐贈人、受益人和社會各界的高度關注。人們在慈善實踐中發現，慈善募捐募集的是財產，慈善捐贈捐贈的還是財產，慈善信托雖然開展活動的方式不同于慈善募捐、慈善捐贈，但其管理和處分的東西也還是財產。由此可見，慈善財產是慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托的交集點。所以，盡管前述章節相應條文不同程度、不同側面地涉及了慈善財產，也作出了相應規范，但在規范了慈善募捐（第三章）、慈善捐贈（第四章）、慈善信托（第五章）之后，《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱慈善法）還是用一章的篇幅來對慈善財產這個重要問題作出系統全面的規范，既有機銜接了前述章節的有關法律規定，更進一步提醒人們要高度重視慈善財產的規范運作。慈善法頒布以來的實踐表明，慈善財產是影響慈善公信力的重要方面，慈善領域出現的種種爭議乃至亂象，絕大多數源于對慈善財產理解和把握上出現的偏差。

2016年3月，第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的慈善法用十個條文對慈善財產進行規范，明確了什么是慈善財產，如何管理、使用慈善財產，如何使慈善財產保值增值，如何提高慈善財產的使用效益，如何確定慈善組織慈善活動年度支出以及管理費用標準等一系列重要問題。2023年12月，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過的修改決定，涉及第六章（慈善財產）的主要是將原法第六十條改為第六十一條，并將有關內容修改為：“慈善組織應當積極開展慈善活動，遵循管理費用、募捐成本等最必要原則，厲行節約，減少不必要的開支，充分、高效運用慈善財產。具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十；年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十；特殊情況下，年度支出和管理費用難以符合前述規定的，應當報告辦理其登記的民政部門并向社會公開說明情況。慈善組織開展慈善活動的年度支出、管理費用和募捐成本的標準由國務院民政部門會同財政、稅務等部門制定。捐贈協議對單項捐贈財產的慈善活動支出和管理費用有約定的，按照其約定。慈善信托的年度支出和管理費用標準，由國務院民政部門會同財政、稅務和金融監督管理等部門制定。”

對照原法第六十條內容，修改后的第六十一條除文字性修改外，主要增加了以下新內容：

一是將“募捐成本”單獨提出并明確納入到充分高效運用慈善財產的要求之中。這是對慈善法第十三條關于慈善組織向民政部門年度報告內容新增加募捐成本要求的回應，也是對原法第二十四條關于慈善組織公開募捐方案中募捐成本的回應，具有兩方面的意義。其一，是對社會上一些人存在的慈善組織運行應當零成本這種不正確認識的糾正。和企業營銷一樣，慈善募捐也是有成本的。所謂募捐成本又稱籌資費用，根據《民間非營利組織會計制度》的規定，籌資費用是指民間非營利組織為籌集業務活動所需資金而發生的費用。民間非營利組織為了獲得捐贈資產而發生的費用包括舉辦募款活動費，準備、印刷和發放募款宣傳資料費，以及其他與募款或者爭取捐贈資產有關的費用。由此看出，那種認為慈善組織運行，特別是慈善募捐應當零成本的認識是不正確的，而明確提出“募捐成本”這一概念就是對類似偏差認識的糾正。其二，是對從事慈善活動的一些人存在的慈善組織運行可以不計成本這種認識的糾正。實踐中已屢屢出現募捐成本過高甚至失控，導致出現真正用于慈善項目的資金減少、違背慈善初心的現象。明確要求慈善組織開展慈善活動必須“遵循管理費用、募捐成本等最必要原則”，有利于慈善組織加強對募捐成本的管理，厲行節約，減少不必要的開支，充分高效地運用慈善財產。

二是將個別“年度支出”納入特殊情況。原法第六十條規定：“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十；年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規定的，應當報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況。”實踐表明，慈善組織的捐贈收入和慈善活動支出存在不確定性和波動性，如果遇上較大的突發應急事件，不僅年度管理費用要求難以達標，年度支出要求也難以達標。這次修法將年度支出和年度管理費用一并納入特殊情況，同時報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況，有利于這一難題的化解。

三是規定“慈善組織開展慈善活動的年度支出、管理費用和募捐成本的標準由國務院民政部門會同財政、稅務等部門制定”。年度支出體現的是慈善組織為了實現慈善目的而進行的投入，要落實充分高效原則，不能低于一定的標準，實踐中要盡可能地做加法。管理費和募捐成本體現的是慈善組織維持自身運營和募集資金的成本，要落實厲行節約原則，不能高于一定標準，實踐中要盡可能地做減法。考慮到不同類型的慈善組織有其不同特點，修改后的慈善法仍然沒有對所有慈善組織的年度支出、管理費用和募捐成本標準作出統一規定，而是授權國務院民政部門會同財政、稅務等部門制定。早在2016年10月11日，民政部、財政部、國家稅務總局就制定了《關于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規定》，明確了慈善組織中具有公開募捐資格的社會團體和社會服務機構，以及慈善組織中不具有公開募捐資格的基金會、社會團體、社會服務機構的年度慈善活動支出和年度管理費標準。由于這次修法時將募捐成本單獨列出，相信有關部門在完善相關標準時，會對現有慈善組織費用的相關規定進行梳理，并按照厲行節約、充分高效運用慈善財產的要求，根據不同類型慈善組織的情況作出明確規定。

四是增加“慈善信托的年度支出和管理費用標準，由國務院民政部門會同財政、稅務和金融監督管理等部門制定”的規定。此前，慈善法和相關法律法規沒有對慈善信托的年度支出和管理費用標準作出統一規定，各地在實踐中做法不一、差異較大，在這次修法的過程中絕大多數意見認為，對慈善信托的支出和管理費用作出一定規范，有利于促進慈善信托事業的發展。所以，法律授權國務院民政部門會同財政、稅務和金融監督管理等部門制定慈善信托的年度支出和管理費用標準。相信這一標準落實落地后一定會促進慈善信托的進一步發展。

總覽慈善財產這一章，理解和把握好以下三個重要問題，對理解和把握好全章的精神，并在實踐中管理和運用好慈善財產，具有重要意義。

一、慈善財產及其特性

如果對這個問題理解和把握出現偏差，那么在實踐中就很難做到正確管理和使用慈善財產。慈善財產就是慈善組織為了實現慈善宗旨和目的的財產。按照慈善法規定，慈善組織的財產由三部分構成：一是發起人捐贈、資助的創始財產；二是通過公開募捐或定向募捐募集的財產；三是管理慈善信托、經營性收入、接受政府購買服務等途徑得來的其他合法財產。（參見第五十二條）從慈善財產的構成或得來的途徑可以看出，慈善財產具有以下特性：

一是合法性。慈善財產的合法性既包括取得方式的合法性，也包括財產自身的合法性。所謂取得方式的合法性，舉例來說，具有公開募捐資格的慈善組織面向社會公眾開展公開募捐取得的財產是合法財產，反之，不具有此資格的慈善組織進行公開募捐取得的財產不合法。所謂財產自身的合法性，以慈善捐贈為例，捐贈人捐贈的財產應當是其有權處分的合法財產，不能將貪污、受賄、盜竊等違法犯罪手段取得的財產進行捐贈。

二是社會公共性。從財產來源看，慈善組織的創始財產來自捐贈、資助，不同于由股東共同投資設立公司的財產，任何組織和個人（包括創始財產的提供者）對慈善組織都不享有股東權利。從財產目的來看，慈善組織以開展慈善活動為宗旨，受益人是不特定的社會公眾，在某種意義上也可以說慈善組織是代表廣大社會公眾管理和使用慈善財產。

三是不得分配性。慈善組織的財產應當根據章程和捐贈協議的規定全部用于慈善目的，不得在發起人、捐贈人以及慈善組織成員中分配（參見第五十三條）。這種不得分配，既包括慈善組織存續期間的財產不得分配，也包括慈善組織清算后的剩余財產不得分配，還包括慈善項目完成后的剩余財產不得返還給捐贈人；既包括發起人捐贈、資助的創始財產不得分配，也包括通過慈善募捐募集的財產不得分配，還包括合法投資取得收益等財產不得分配。

總之，慈善財產的特性是慈善宗旨和使命賦予的，慈善組織對其財產擁有所有權，但這種所有權是受到限制的所有權。所謂受到限制的所有權，就是說，慈善組織雖然能夠完全占有其財產，但在財產的管理和使用上有著嚴格的邊界，那就是必須按照自身慈善目的的要求來管理和使用慈善財產，不能任意使用、收益和處分。

二、如何管理和運用慈善財產

既然慈善財產要全部用于慈善目的，那么，如何才能做到呢？這就必然涉及慈善財產管理和使用這個重要問題。為此，慈善法設計出了以慈善組織為重要責任主體的關于慈善財產管理和使用的一系列規則。

第一，任何組織和個人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財產（第五十三條）。這是一個大的原則和要求，對方方面面都有約束力。如果慈善組織違反這一原則和要求，將依據慈善法第一百零九條來執行相關規定：由縣級以上人民政府民政部門責令限期改正，予以警告或者責令限期停止活動，并沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷登記證書并予以公告。如果縣級以上人民政府民政部門和其他有關部門及其工作人員違反這一原則和要求，將依據慈善法第一百二十條來執行相關規定：由上級機關或者監察機關責令改正；依法應當給予處分的，由任免機關或者監察機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分。

第二，慈善組織對募集的財產應當登記造冊，嚴格管理，專款專用。捐贈人捐贈的實物不易儲存、運輸或者難以直接用于慈善目的的，慈善組織可以依法拍賣或者變賣，所得收入扣除必要費用后，應當全部用于慈善目的（參見第五十四條）。

第三，慈善組織可以對其財產進行保值增值。但要遵循合法、安全、有效的原則，重大投資方案應當經決策機構組成人員三分之二以上同意。政府資助的財產和捐贈協議約定不得投資的財產，不得用于投資。慈善組織的負責人和工作人員不得在慈善組織投資的企業兼職或者領取報酬。（參見第五十五條）。

第四，慈善組織開展慈善活動，應當依照法律法規和章程的規定，按照募捐方案或者捐贈協議使用捐贈財產。慈善組織確需變更募捐方案規定的捐贈財產用途的，應當報原備案的民政部門備案；確需變更捐贈協議約定的捐贈財產用途的，應當征得捐贈人同意（參見第五十六條）。　

第五，慈善組織應當合理設計慈善項目，優化實施流程，降低運行成本，提高慈善財產使用效益。慈善組織應當建立項目管理制度，對項目實施情況進行跟蹤監督（第五十七條）。

第六，慈善項目終止后捐贈財產有剩余的，按照募捐方案或者捐贈協議處理。募捐方案未規定或者捐贈協議未約定的，慈善組織應當將剩余財產用于目的相同或者相近的其他慈善項目，并向社會公開（參見第五十八條）。

第七，慈善組織確定慈善受益人，應當堅持公開、公平、公正的原則，不得指定或者變相指定慈善組織管理人員的利害關系人作為受益人（參見第五十九條）。慈善組織根據需要可以與受益人簽訂協議，明確雙方權利義務，約定慈善財產的用途、數額和使用方式等內容。受益人應當珍惜慈善資助，按照協議使用慈善財產。受益人未按照協議使用慈善財產或者有其他嚴重違反協議情形的，慈善組織有權要求其改正；受益人拒不改正的，慈善組織有權解除協議并要求受益人返還財產（參見第六十條）。

第八，慈善組織應當積極開展慈善活動，遵循管理費用、募捐成本等最必要原則，厲行節約，減少不必要的開支，充分、高效運用慈善財產。具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十；年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十；特殊情況下，年度支出和管理費用難以符合前述規定的，應當報告辦理其登記的民政部門并向社會公開說明情況（第六十一條）。

無數事實反復證明，這些規則是實踐經驗的深刻總結，只有按照這些規則去管理和使用，才能使慈善財產全部用于慈善目的，我們要認真學習和把握。

三、為慈善組織管理和使用好慈善財產創造條件

如前所述，慈善組織在管理和使用好慈善財產上負有主要責任，但不是唯一責任，政府的有關部門也肩負著重要責任。慈善法第六章除了明確規定政府部門和個人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財產外，還明確賦予國務院有關部門政策創制的責任，而政策創制任務之多，也是慈善法中別的章節里沒有的。國務院有關部門要勇于擔當、履職盡職、推動相關政策創制盡快落實落地，為慈善組織進一步管理使用好慈善財產創造條件。

一是要完善慈善組織為實現財產保值增值進行投資的具體辦法。慈善法第五十五條規定：慈善組織為實現財產保值、增值進行投資的具體辦法，由國務院民政部門制定。2018年10月25日，民政部部務會議通過了《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》，對慈善組織的投資活動允許范圍、禁止領域、決策機制、止損集中、風險防控、責任追究等一系列問題作出了明確規定。實踐證明，這個辦法是有用有效的，應結合近些年的實踐，進一步完善這個辦法。

二是根據慈善法第六十一條規定，由國務院民政部門會同財政、稅務部門制定慈善組織開展慈善活動的年度支出、管理費用和募捐成本的標準。要在總結《關于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規定》的基礎上，將慈善組織開展慈善活動的年度支出、管理費用和募捐成本這三個標準明確制定出來，供慈善組織共同遵循。

三是由國務院民政部門會同財政、稅務和金融監管部門制定慈善信托的年度支出和管理費用標準（參見第六十一條）。此外，還要落實好慈善法明確規定的國家對慈善事業給予的各項稅收優惠政策（參見第八十五條至九十五條），這對做大做優慈善財產具有重要的激勵作用。

（作者系第十四屆全國人大代表、全國人大社會建設委員會委員）