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羅守貴

喬曉春

楊立雄

吳玉韶

楊一帆

主持人：本報記者 馬麗萍

訪談嘉賓：

喬曉春 北京大學人口研究所教授

吳玉韶 復旦大學老齡研究院副院長、教授，

中國社會福利與養老服務協會會長

羅守貴 上海交通大學安泰經濟與管理學院教授

楊立雄 中國人民大學勞動人事學院教授

楊一帆 西南交通大學國際老齡科學研究院副院長、教授

編者按

近日，中共中央、國務院出臺《關于深化養老服務改革發展的意見》（以下簡稱《意見》），首次在中央層面對養老服務工作作出系統性、總體性、框架性制度設計，對推動養老服務工作發展具有重要意義和深遠影響。圍繞《意見》出臺的意義、亮點、著力點和如何貫徹落實等方面，本報記者采訪了相關專家學者，共同解讀《意見》，為《意見》的貫徹落實出謀劃策。

記者：《意見》是首次以黨中央、國務院名義印發的關于養老服務工作的意見，您認為有什么特殊意義？

吳玉韶：

我國從2000年進入人口老齡化社會以來，養老服務不斷加快發展，特別是2013年國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》發布以來，養老服務發展進入快車道，從中央到地方發布了許多養老服務的政策文件，但從中央層面來講，缺乏一個系統性、總體性、框架性的制度設計。此次《意見》出臺并突破性地提出構建“三個三”的養老服務頂層設計框架，補齊了這個短板。

《意見》提出加快健全覆蓋城鄉的三級養老服務網絡。我國養老服務體系建設經過十多年的快速發展成效顯著，但仍存在養老服務設施布局不健全、服務碎片化、供需對接不夠精準等問題。該舉措符合縣（區）作為我國國家治理基本單元的實際，符合養老服務重在基層的規律特點，有利于推動城鄉養老服務均等化，加強縣域養老服務資源統籌，促進服務資源向基層下沉，是加快養老服務頂層設計的重要舉措。

《意見》提出貫通協調居家、社區、機構三類養老服務形態。我國家庭養老歷史悠久，而以前很多政策和實踐中，居家、社區、機構三類服務大多是分離的。《意見》明確提出，強化以失能老年人照護為重點的基本養老服務，回應了億萬老年人的急難愁盼問題，進一步明確了養老服務的重點發展目標，同時提出“優化機構養老專業支撐作用”，解決了長期以來機構養老到底是補充還是支撐作用的爭議，有利于樹立問題導向和目標導向，集中配置優勢資源解決重點突出問題。

《意見》提出構建養老服務事業、產業、發展三方協同機制。養老服務具有公共服務的屬性，兼具市場性和福利性，需要建立政府、市場、社會協同機制，形成合力。如何厘清養老服務中政府、市場、社會的責任邊界，是養老服務頂層設計中最為關鍵的問題，特別是要厘清政府的養老服務責任邊界，只有盡力而為、量力而行，才能發揮“有為政府”作用，才能更加充分發揮市場配置資源的“有效市場”作用，才能更加充分發揮社會參與的“有情社會”作用，讓老有所養成為現實。

楊一帆：

《意見》以黨中央、國務院的名義發布，體現了國家層面的高度重視和戰略定位，將養老服務工作提升到了國家治理的高度，成為國家發展全局的重要組成部分，展示了國家對養老服務工作的長遠規劃和戰略部署。

凸顯了養老服務高質量發展的時代特色。《意見》明確了總體要求、具體目標、發展路徑及實施舉措，是新時代養老服務發展的“任務書”“路線圖”“施工圖”，有助于統一思想、凝聚共識，推動形成合力，集中資源解決養老服務領域的問題，促進養老事業全面發展。

體現了以人為本解決急難愁盼的人民立場。《意見》提出了建立城鄉三級養老服務網絡，促進居家、社區和機構養老服務協調發展，加強老年健康促進等一系列切實可行的改革措施，從而確保老年人能享受到更優質、更高效、更便捷的養老服務，提升生活質量與幸福感。

推動養老服務體系向更完善、更公平、更可持續的方向發展。《意見》強調了養老服務是關乎億萬百姓福祉、保障和改善民生的重要工作，對于保障老年人的基本生活和權益、促進社會和諧穩定、促進社會公平正義具有重要意義。

記者：《意見》有很多新提法、新亮點，您最關注哪些方面，為什么？

喬曉春：

我比較關注三個方面：

第一，《意見》明確了基本養老服務的重點是失能老年人照護。長期以來，民政部門一直將特困老年人作為兜底保障的重點人群，2023年10月，民政部和財政部聯合發布《關于組織開展中央財政支持經濟困難失能老年人集中照護服務工作的通知》，首次將經濟困難失能老年人納入照護服務對象。《意見》將經濟困難失能老年人服務拓展到一般失能老年人照護服務并作為基本養老服務的重點，是一項非常正確的決定。如今，老年人吃飯、看病問題已基本得到解決，照護服務是老年人，特別是生活不能自理老年人最為需要的。基本公共服務聚焦解決老年人生活中最困難、最需要幫助且家庭難以應對、市場也解決不了的問題，這是其最重要的任務。

第二，強調加快補齊農村養老服務短板。盡管以往政策中經常提到要加強農村養老服務體系建設，但通常沒有相應的措施，更沒有具體的落實方案。《意見》首次提出建立縣、鄉鎮（街道）和村（社區）三級養老服務網絡，而且針對每一級給出了具體的建設思路和方案，這些方案如能具體落實，解決農村的養老問題將指日可待。

第三，在2035年的建設目標中強調“不僅養老服務網絡更加健全，而且服務供給與需求更加協調適配”。這句話的重要意義是強調服務供給側建設要圍繞需求，避免搞脫離需求的供給側建設。

羅守貴：

以下幾方面是我比較關注的。

《意見》提出要加快健全覆蓋城鄉的三級養老服務網絡，這是完善全國養老服務體系的重要布局。過去十幾年，城市養老服務體系建設成效比較突出，而農村養老服務還比較薄弱。

《意見》提出要“依托鄉鎮（街道）敬老院、優質民辦養老機構等，改擴建為區域養老服務中心……支持有條件的地方推動鄉鎮（街道）敬老院由縣級民政部門直管，探索推廣委托運營，提升服務管理質效”，這是民政部門試點總結出來的成功經驗。我在某地調研中也發現，入住鄉鎮區域性養老服務中心的老人普遍都比較滿意，養老運營機構有盈利，政府也比較放心，借鑒并因地制宜地推廣這種模式，能大幅度提高農村養老服務質量。

《意見》提出要“發揮養老服務產業發展市場配置資源作用”，這不僅對保障億萬老人的幸福生活，而且對整個國民經濟發展都具有極其重要的意義。改革開放后的前二三十年，我國人口結構相對年輕化，除了家庭內部自我養老照護外，有限的外部養老服務基本由政府提供，各地城鎮建立的福利院、幸福院、療養院、干休所只能服務少數老人，而社會化養老服務基本處于空白。2013年，國務院印發《關于加快發展養老服務業的若干意見》，這一年被稱為養老服務業發展元年。此后，養老服務業快速發展，除傳統的養老機構外，大型保險公司、房地產公司、央企和地方國企陸續進入養老行業，社會化養老服務供給大幅增加，但與迅速增長的老齡化和養老服務需求相比還有較大差距，體系化、規范化、品牌化的社會養老服務供給嚴重不足。《意見》提出“推動養老服務產業規模化、集群化、品牌化發展”對此具有重要的指導性作用。

此外，《意見》提出要“大力發展銀發經濟”“釋放養老消費潛力”，這對促進我國經濟穩健發展具有重要意義。預計到2035年，我國老年人口將達到4億，這些老年人的物質和精神文化消費將支撐起一個生態良好的銀發產業體系。因此，銀發經濟的發展需要引起足夠重視。過去養老服務由民政部門牽頭管理，而銀發經濟的發展需要發改、工信、商務、科技等多部門協同推動。

楊立雄：

我比較關注加快補齊農村養老服務短板和發揮養老服務產業發展市場配置資源作用這兩點。

《意見》提出“加快補齊農村養老服務短板”，不僅指出了當前養老服務存在的關鍵短板，同時也提出了補齊短板的建議，其中一條關鍵性的措施是將發展農村養老服務作為實施鄉村振興戰略的重要內容，將農村養老服務設施納入鄉鎮級國土空間規劃或村莊規劃。這一措施將有力促進農村養老服務體系建設，加快縮小與城鎮養老服務的差距。落實這一措施，需要進行養老服務財政投入機制的改革，建議實施“按人配置資源”的財政投入機制，并根據農村老年人區域分布特征，適當提高人均財政保障標準，改變城鄉養老資源分配失衡現狀，提升農村老年人公共服務水平。

市場是推進養老服務產業發展的關鍵力量。養老事業和養老產業是銀發經濟的兩個重要組成部分。自上世紀90年代以來，在社會福利社會化原則指導下，養老服務面向社會開放，市場逐步成為助推銀發經濟的主體，形成“政府引導、市場驅動”的發展模式。《意見》明確提出“發揮養老服務產業發展市場配置資源作用”，指出了養老服務改革的方向，即以市場需求為導向，培育一批具有競爭力的養老服務市場主體，提升養老服務產業的服務質量，做大做強養老服務產業。充分發揮養老服務產業發展市場配置資源作用，前提條件是清晰地界定養老事業與養老產業的邊界，防止出現“政府做了市場的事情，市場做了政府的事情”，更要防止政府、市場“兩不管”現象。另外，目前市場主體面臨的普遍性問題在于尚未探索出較為成熟的贏利模式。由于缺乏應用場景，部分細分領域養老產業發展受阻。為此，政府需要對養老服務產業給予支持，加大相應的財政投入。

記者：如何理解把握“深化改革”這一提法，應從哪些方面著力？

楊一帆：

深化改革要堅持全面性、系統性、持續性。全面性是指養老服務改革是全方位、多層次的改革，包括養老服務供給體系、服務模式、管理機制、人才隊伍、資金保障等各個方面，需要統籌兼顧、協調推進，形成全方位、多層次、寬領域的改革格局。系統性強調各個改革措施之間的相互聯系和相互作用，需要從整體上把握，注重改革的系統性、整體性和協同性，避免改革措施之間的相互沖突，實現改革的綜合效應和整體優化。持續性是指深化改革是一個長期的過程，不是一蹴而就的。隨著社會的發展和老年人需求的變化，面對養老服務領域的新問題和新挑戰，需持續深化改革創新，不斷精進養老服務的體制機制與政策舉措，確保其緊跟時代步伐，滿足不斷發展的需求。

深化改革要從強基本、調結構、提質量、煥活力等方面著力。

強化基本養老服務保障。明確界定基本養老服務的范疇與標準，加大對經濟困難、失能失智等特殊老年群體的保障力度，夯實基本養老服務的財政支撐與政策扶持，保障基本養老服務的可持續發展。

調整養老服務供給結構。遵循盡力而為、量力而行的原則，重點發展社區養老服務，提升社區養老服務設施的覆蓋率和服務質量，實現社區與居家養老服務的無縫銜接。同時，加速彌補農村養老服務的薄弱環節，促進城鄉養老服務均衡發展。

提升養老服務質量和水平。加強養老服務標準化、規范化建設，構建完備的養老服務質量評價系統及監管體系，提升養老服務質量和管理效率。同時，強化人才隊伍建設，提升養老服務人員的專業技能，為老年人提供更加專業、優質、人性化的養老服務。

激發養老事業和養老產業發展活力。鼓勵并支持各類市場主體踴躍參與養老服務，不斷探索養老服務新模式與新業態，促進養老服務與金融、保險、旅游、文化、教育、體育等產業深度融合，共同構建養老服務產業的生態圈，推動養老事業與養老產業協調發展。

記者：《意見》提出“到2035年，養老服務網絡更加健全，服務供給與需求更加協調適配，全體老年人享有基本養老服務，適合我國國情的養老服務體系成熟定型”，結合當前形勢和任務，請您談談如何才能實現這個目標。

喬曉春：

要實現這個目標需要做好以下六個方面：第一，摸清養老服務的多樣化需求內容和程度，特別是失能、失智老人個人情況和家庭經濟狀況，了解老年人未滿足的需求。第二，根據《意見》的精神和內容以及老年人的需求狀況，編制“十五五”養老服務體系建設規劃。規劃不能講空話，不能只講原則、思路和應該做什么，而是要讓規劃的每一項內容都能夠落地實施，經過努力后基本可以實現，讓老年人有獲得感。第三，要有與規劃相配套的實施細則和落實方案，并逐年進行考核和推進，不斷取得進展和成效。第四，對《意見》中提出的2029年和2035年的目標要有一個明確的、可量化的界定，讓各地在養老服務體系建設上有一個明確的、具體的努力目標。第五，需要構建一套養老服務體系建設考核指標體系，在“十五五”規劃開始前公布，為《意見》和規劃的落實提供指南。第六，還應該制定保障性規劃和措施，特別是要對服務內容、服務隊伍、服務標準進行規劃，目的是將規劃的內容傳遞到需求側，讓全體老年人都能享有基本養老服務。

吳玉韶：

要實現這個目標，需要多方協力。對于行業協會及高校、研究機構來說，要準確把握《意見》提出的重點任務，助推養老服務體系建設。要緊緊圍繞加快健全覆蓋城鄉的三級養老服務網絡，貫通協調居家、社區、機構三類養老服務形態，構建養老服務事業、產業、發展三方協同機制，扎實開展深入細致的調查研究，形成系列調研報告，為政府部門決策提供重要依據；要積極引導社會各方力量參與養老服務事業和產業，堅持多元供給，助力打造有為政府、有效市場、有情社會、有愛家庭協同發力的發展機制，助力養老服務事業和產業協同發展，推動養老服務體系建設更加健全完善。

同時，還要勇于開拓創新，推動行業科學發展。根據《意見》的方向指引，我們要在服務模式、管理機制、技術應用等方面進行創新探索，積極引入先進的養老服務理念和技術手段，提高養老服務的專業化、規范化、標準化水平；要全力協助政府部門研究建立養老服務專業技術人員職業資格制度和強化人才評價的研究論證，為養老服務改革發展提供有力的人才支撐；要聚焦農村養老服務、養老金融服務、科技養老服務等重點方向，增強創新能力、拓展服務渠道、培育服務品牌，為促進養老服務行業高質量發展、助推深化養老服務改革發展貢獻力量。

記者：就貫徹落實《意見》，您有哪些建議？

喬曉春：

在貫徹落實《意見》過程中需要注意以下幾個問題：

第一，《意見》所涵蓋的內容是一個龐大的體系，任何一個地區都很難在短期內把《意見》所提出的任務全部完成，因此各地需要根據自己的特點和優勢選取優先推進的領域并積累經驗，然后再進行拓展。

第二，國家和省級層面應該將《意見》中的內容分解成不同的部分，組織專家和有實際工作經驗的人員做好設計，并在一些地方開展試點。

第三，對試點地區的工作效果進行第三方評估，不僅要評估體系建設的好壞，還要看老年人是否有更多的獲得感，對提供的服務是否滿意。

第四，在試點的基礎上不斷調整和改進實施方案，總結經驗，形成一套可操作的工作規范和程序，然后在更大范圍內進行推廣。

楊立雄：

為更好地貫徹落實《意見》，提出以下三點建議：

一是地方在制定或執行相關政策時，應建立公平的競爭環境。應充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，降低準入門檻，積極引導社會資本進入養老服務業，豐富養老服務產品供給。給予小微養老服務機構更多自主發展空間，鼓勵創新服務供給方式，提升市場活力。

二是保持政策連續性、穩定性。例如，在出臺養老機構公建民營政策時，要合理設定社會力量參與運營的期限與續約條件，讓運營方對自身的代理時長具有清晰的穩定預期，避免過短或過長導致不可預知的風險。針對現有養老服務政策，要及時清理、修改與《意見》有沖突或不合時宜的政策條款，讓政策真正運轉起來。

三是建立綜合監管制度。改變政府監督方式，幫助運營主體解決消防審驗等難題，側重對服務過程和服務結果的監督，提升養老服務質量。