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華林甫

行政區劃是國家治理的基礎，既代表著行政管理的地域范圍，也彰顯著區域的發展特色，更與社會發展和人們生活息息相關，維系著你我的鄉土認同。中國的政區已經存在2000多年，從未間斷，有著深厚的歷史文化底蘊。古人云：“知古不知今，謂之陸沉；知今不知古，謂之盲瞽”（王充《論衡·謝短篇》）。如果對歷史與現實的行政區劃進行古與今的無縫對接，可以從六個維度來作簡要解讀。

縣級政區最為穩定

習近平總書記指出，“郡縣治，天下安”。“縣”作為中國最穩定的基層政區與地方治理的核心單元，至今已延續2000余年。

最早記載的“縣”見于春秋時期。秦代約有1000個縣，西漢末有縣級政區1587個，漢以后長期都是1000多個，約民國年間才突破2000個。現今有2800多個縣級政區。

歷代縣級政區增加的原因，最主要是疆域的擴展，西漢時全國土地面積有四五百萬平方公里，而如今我國陸地總面積約960萬平方公里，海域總面積約473萬平方公里；這也是開發、治理程度加深的體現。

“縣”作為基層政區，歷朝歷代逐年增長。而目前，還稱為“縣”的縣級政區數量已不及清朝中期，故應嚴控撤縣設市、撤縣設區。

高層政區和統縣政區

縣的上一級政區，統稱“統縣政區”，歷史上有郡、州、府、軍、監、直隸廳、市等；統縣政區的上一級政區，統稱為“高層政區”，歷史上有州、道、路、省等。

例如“州”，在不同時代扮演了高層政區、統縣政區、縣級政區的角色。作為高層政區，東漢末只有14個，西晉統一時增加到近20個，南北朝猛增到300多個。隋初廢郡，以州統縣，等于把州降為統縣政區，到元明清時又把一部分散州降為縣級政區。民國初年進而廢州為縣，“州”作為政區暫時消失。1954年，新中國把“州”古為今用，創造性地設立了少數民族區域自治政區——自治州。

又如“道”，在唐代初年作為州以上的監察區出現，后期與方鎮結合而成為高層政區，但幅員已大大縮小。宋初的“道”被“路”所代替，到元代“道”又被用作省以下的監察區，明清因襲元制，也在省與府之間設“道”，但幅員大為減縮。民國初年道為省、縣之間的虛一級政區。1928年廢道，“道”在中國歷史上就消失了。

“路”的演變也相近似。北宋的路只有20多個（元豐有23路），作為高層政區，其平均幅員大約相當于如今半個省那么大。南宋有17路、金有19路，南北合計共有36路。到元代，“路”降格為統縣政區，幅員也縮小了許多。明初改路為府，“路”也消失了。

再如“郡”，秦漢時期其轄區相當廣闊，南北朝末年它的幅員已經縮小到相當于如今兩三個縣的范圍，所以隋初就被取消了。后來雖在隋、唐曾兩度恢復，但在公元758年以后就在中國歷史上消失了。

“府”在唐開元元年（713年）始置時只有京兆、河南兩個，唐代末年也只有十府，五代以后就逐漸多了起來，宋元時期凡高層政區駐地、重要的地方都升格為“府”，至明朝“府”已遍地開花。明代及其以前，府的轄境還比較大，清代府境明顯縮小，民國初年廢府，“府”在中國歷史上也消失了。

“省”在元代盛時只有11個，明代增加到15個，清代18個，清末23個，現在的省級政區是34個（含省、自治區、直轄市、特別行政區）。“省”是歷代高層政區里最穩定、最成熟、韌性最強、數量膨脹幅度最小的政區通名。

高層政區、統縣政區演變趨勢的通例都是數量越劃越多、幅員越劃越小；演變到一定程度，它的級別就會逐步降低，甚至消失，其主要原因當然是由于各地區逐步得到開發；但也有其政治上、軍事上、經濟上的種種原因。歷代政府有時覺得政區太多不便于統治，曾幾次大事省并；但往往不久被省并的又得到恢復。例如隋煬帝將隋初300多個州并為大業時的190郡，此后又逐漸增置，唐宋兩代長期徘徊于300個州左右。我國在20世紀50年代末曾并省了許多縣，相當多的已被恢復。

政區層級的兩次大循環

自從春秋產生“縣”、戰國設“郡”以來，逐漸產生了以郡統縣的郡縣制，秦朝把郡縣兩級制推廣開來，兩漢實行郡、國并行（“國”是分封的諸侯國，與郡平級），東漢末開始“州”逐漸凌駕于“郡”之上，三國兩晉南北朝實行完整的州郡縣三級制，以至于同時期朝鮮半島上的高句麗、新羅、百濟也向中原看齊，實行州郡縣三級制。隋初承南北朝亂局，政區繁多、統轄失序，因此進行了釜底抽薪式的改革，把中間的統縣政區層級“郡”廢掉。唐朝前期實行州縣兩級制，安史之亂以后“道”逐漸凌駕于“州”之上，產生了道州縣三級制。宋朝改“道”為“路”，實行路、州府、縣三級制。遼朝模仿唐朝政區制度，金朝則與南宋政區制度看齊。元朝的政區層級比較特別，最多時有五級（例如，中書省—上都路—順寧府—保安州—永興縣）。明朝與清前期往往是三級制與四級制并行，清朝中期以后形成清一色的省府縣三級制。民國初年廢府州，實行省直管縣的兩級制。

元明清行省制度對安南（今越南）的影響一直延續至今。

中國政區的層級，從春秋到民國的2500多年間，經歷了兩次大循環，終點都是兩級制。第一次循環是從春秋到隋初，政區從兩級制產生開始，以回到兩級制告終；第二次循環是從隋代到民國初，驚人地重復了從兩級制開始、歷經各朝各代無數細節變化、再回到兩級制。如果從“郡縣”首次連稱的約公元前650年算起，到隋初全國回復到兩級制，歷時1239年；從隋初把州縣兩級制推廣到全國開始，到1912年恢復到省縣兩級制，歷時1323年。可見，中國政區層級的演變有內在規律可循，經歷了2500年的兩次大循環。

政區劃分原則的權衡

中國歷代劃分政區的原則，主要有“山川形便”與“犬牙相制”。

“山川形便”是唐宋時才出現的說法，實際情況早已存在，意思是政區劃分遵循自然山川為界的原則。這當然是較為理想的狀態，從治所到邊界通達，人們交往方便，有利于經濟發展、社會進步。例如，漢代“河東郡”就在黃河北干流以東、“豫章郡”基本等同于今贛江流域，唐朝的“江南道”全部在長江以南。湖南省包括湘資沅澧四河流域，原四川省周邊都是山嶺，均自成完整的自然地理單元。廣東、廣西全部位于五嶺以南。清朝江蘇省內的松江府與太倉直隸州以吳淞江為界，如今廣東省西江（珠江干流）沿線市縣都以西江為分界的狀態也是歷史上沿襲下來的。這些都是典型的以“山川形便”劃分的政區。

但是，中國作為地域廣闊的大一統集權制國家，政區是國家權力的空間投影，歷代朝廷要防范地方離心力，從而采用“犬牙相制”的政區劃分原則。“犬牙相制”的記載比“山川形便”出現得更早，具體事例也更多。如秦長沙郡的桂陽縣深入嶺南、象郡的鐔城縣深入嶺北。唐陜州跨踞黃河兩岸。元朝江西行省管轄到了南海之濱，湖廣行省的管轄范圍更是從長江沿岸的武昌延伸到了海南島和南海諸島。漢中一帶原本屬于以成都為中心的高層政區，元朝則將其劃屬陜西。河南原本是名副其實的黃河以南之地，但明初把黃河以北的懷慶府、衛輝府、彰德府劃屬了河南。明朝創設經濟體量巨大的南直隸，卻與浙江分割了太湖。歷史上著名的徽州府，明清時期管轄六個縣，其中歙縣、休寧、黟縣、績溪四縣屬于錢塘江流域，而祁門、婺源兩縣屬于贛江流域。舟山群島作為一個島嶼整體，在清朝被政區分割，清朝定海縣及其升格后的定海直隸廳屬于浙江省，而大羊山、黃龍山、陳錢山以北的嵊泗列島屬于江蘇省。

“犬牙相制”原則以社會穩定為最高目標。所以，盡管清初江南省一分為二，江蘇、安徽兩省并不以山川為界，而是“犬牙相制”為主，兩個省都擁有一段東西流向的長江、淮河，而江蘇獨有南北流向的大運河，體現了以肥補瘦、肥瘠搭配、共同富裕的均衡。

政區等第是優秀文化遺產

中國歷代政區實行分等制度。歷代朝廷根據政區幅員大小、戶口多寡、行政事務繁簡、賦役輕重等情況的差異，在縱向上把政區劃分為不同層級的同時，在橫向上對每一層級的政區劃分出若干不同的等第。這種把同一層級政區劃分為不同等第的做法，就是政區分等。

政區分等從秦漢產生，一直延續到1949年，具有2000多年的悠久歷史。它作為中國歷史上政區管理一項行之有效的制度，在地方社會管理與官員選任方面曾發揮過不可或缺的重要作用。

2000多年間，政區等第數量少則分為大、小兩等（如漢朝），多的達到十等（如唐后期、五代、宋的縣級政區等第分為赤、次赤、畿、次畿、望、緊、上、中、中下、下十等）。分等標準總體呈現由單一指標向綜合指標發展的趨勢，而清朝雍正以后實行的沖繁疲難最為實用。

戶口數一直是政區分等的重要指標，適當提高首都與邊疆的政區等第也是常見做法，唐宋開始進行等第的動態調整，清朝則維持等第數量的總量平衡。官員俸祿、品級、屬官數量、選任方式以及財政經費等，與政區等第制度相匹配。這些都是優秀的文化遺產。

政區的地理分布彰顯內聚力

中國歷史早期重心在黃河流域，所以秦漢到南北朝的州、郡、縣以北方居多，南方占比小。隋唐時期，大致南北均衡。宋朝及其之后，南方政區數量超過北方并逐漸把差距拉大。如果以清末張相文提出的秦嶺—淮河一線來區分南北，那么歷史上政區的分布密度有一個從北密南稀到南密北稀的過程。

同樣，如果把全國分為東中西三部，那么中國歷史的重心一直在東中部地區，無論南北分布如何變化，任何一級政區的數量都是東中部居多，胡煥庸線以東、以南的政區數量在全國占絕對優勢。

還有，秦漢時期的政區主要在萬里長城以南，如今在長城以外有內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、新疆等省級政區，跨長城的有甘肅、寧夏、山西、河北等省級政區。萬里長城是歷史上中國境內的農牧分界線，國外部分政客甚至學者誤解為“國界”是完全錯誤的。政區設置突破長城向北擴展，大約起始于十六國時期，北魏把六鎮改制為州則是長城以北政區的首次大發展，唐朝設置安北、單于都護府是第二次大發展，而遼金元是第三次大發展，清朝則是第四次大發展。

行政區劃從腹地向邊疆延伸，擴展到長城以北、長城以外，促進了各民族間的交流交往交融，各民族在中華民族大家庭中像石榴籽一樣緊緊抱在一起，我們的大中國早已在歷史上以政區為紐帶凝聚成一個整體。

總之，中國政區具有長期穩定的特征，政區制度長期保持良好運行，并隨時代變化不斷完善與發展，既具備強大的調適能力，也表現出強大的調適韌性，彰顯著行政區劃的旺盛生命力。

（作者系中國人民大學清史研究所教授）