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詹成付

一般而言，我國慈善事業(yè)的公益屬性，是對不以營利為目的，盡可能多地滿足社會公眾需要，促進社會進步的慈善行為特征的概括，它與政治屬性、人民屬性等共同構成慈善事業(yè)的本質屬性。近年來，慈善事業(yè)的公益屬性備受關注，一旦某一慈善活動或慈善項目喪失了公益屬性或公益屬性被侵蝕，就會受到社會詬病，甚至影響慈善公信力。為什么人們如此關注慈善事業(yè)的公益屬性，如此期待慈善事業(yè)能夠自覺保持并不斷增強其公益屬性？總體來看，原因恐怕離不開以下兩個方面。

一方面，這是因為我國慈善事業(yè)肩負著協(xié)助政府提供公益服務、滿足社會需求的重要功能，如果不能保持其公益屬性，或其公益服務功能落空，就會在一定程度上影響相應群體的生活質量，就會把社會對慈善事業(yè)的希望變成了失望。《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》明確了公益事業(yè)的四個方面：(一)救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；(二)教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；(三)環(huán)境保護、社會公共設施建設；(四)促進社會發(fā)展和進步的其他社會公共和福利事業(yè)（參見該法第三條）。《中華人民共和國慈善法》明確了支撐慈善事業(yè)六方面的慈善活動：（一）扶貧、濟困；（二）扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；（三）救助自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；（四）促進教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；（五）防治污染和其他公害，保護和改善生態(tài)環(huán)境；（六）符合本法規(guī)定的其他公益活動（參見該法第三條）。不管是公益事業(yè)捐贈法的四個方面，還是慈善法的六個方面，涉及的服務對象都十分廣泛，服務的公共性和普遍性也十分明顯。扶老、助殘、救孤、濟困等旨在滿足社會的基本需求和提升公眾的生活品質；促進教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)保等事業(yè)發(fā)展旨在推動社會文明進步。這些服務單純依靠營利性市場服務和政府提供的基本公共服務是難以全面滿足的，因為營利性市場服務遵循的是價值規(guī)律，在價值規(guī)律之外，往往就會出現(xiàn)失靈現(xiàn)象；政府面向大眾平等地提供的是基本公共服務，在基本公共服務之外，往往也會出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。慈善組織不以營利為目的，其財產包括發(fā)起人捐贈或資助的創(chuàng)始財產、募集的財產和其他合法財產，且不得在發(fā)起人、捐贈人以及慈善組織成員中分配，這就保證了慈善組織能夠不受市場利益驅動，專注于提供公益服務特別是個性化的公益服務，彌補市場服務和政府服務不足等問題。實踐表明，慈善組織通過財產、服務和其他資源的捐贈和運用，能夠改善貧困、疾病和不平等等社會問題，能夠創(chuàng)造社會利益，增進社會福祉，促進社會進步。如果慈善組織占有了公共資源而不履職盡責，不積極提供服務，市場配置資源帶來的缺陷、政府服務覆蓋不到位的問題就無法解決，一部分社會群體的生活就會受到影響，社會多方面詬病就會在所難免了。

另一方面，這是因為國家對慈善事業(yè)實施了以稅收優(yōu)惠政策為主的若干扶持政策，如果慈善事業(yè)公益屬性不彰，就會在更大層面上制造社會不公平，構成對守法經營市場主體的嚴重傷害。《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國印花稅法》《中華人民共和國契稅法》《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》《慈善捐贈物資免征進口稅收暫行辦法》等法律法規(guī)對慈善事業(yè)采取了多種稅收優(yōu)惠政策。例如，企業(yè)、個人的慈善捐贈，在符合我國稅法規(guī)定的條件下，按照相應的扣除標準，在計算應納稅所得額時予以扣除；非營利組織的收入為免稅收入；對境外捐贈人無償向受贈人捐贈的直接用于慈善事業(yè)的物資，免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅；非營利性的學校、醫(yī)療機構、社會福利機構承受土地、房屋權屬用于辦公、教學，醫(yī)療、科研、養(yǎng)老、救助的免征契稅；財產所有權人將財產贈與政府、學校、社會福利機構、慈善組織書立的產權轉移書據免征印花稅；單位或者個體工商戶將自產、委托加工或購買的貨物捐贈給目標脫貧地區(qū)免征增值稅等。另外，慈善事業(yè)還享受國家規(guī)定的慈善服務設施用地優(yōu)惠、金融信貸、購買服務等政策扶持。如果慈善事業(yè)只是享受多項稅收優(yōu)惠政策等支持，而不彰顯其公益屬性，像企業(yè)公司等營利性組織那樣追逐利潤、分配利潤，這既是對慈善事業(yè)的傷害，也是對守法經營、依法納稅市場經濟組織的不公平、不公正。

由此可見，公益屬性是我國慈善事業(yè)的靈魂所依和價值所在。如果失去了公益屬性或者公益屬性被侵蝕了，慈善事業(yè)就不能在整個社會大分工中發(fā)揮應有的作用，就會漸漸失去其存在的意義，這也是社會有識之士都不愿看到的結局。為了確保慈善事業(yè)的公益屬性，慈善法為此作了多方面的規(guī)定：

——慈善法規(guī)定，慈善活動是公益活動（參見第三條）；慈善信托屬于公益信托（第四十四條）；慈善服務是志愿無償服務以及其他非營利服務（第六十二條）；慈善組織是非營利性組織（第八條）。這些規(guī)定，明確了支撐慈善事業(yè)發(fā)展所有重要環(huán)節(jié)的非營利性質。

——慈善法規(guī)定，慈善組織的財產應當根據章程和捐贈協(xié)議的規(guī)定全部用于慈善目的，不得在發(fā)起人、捐贈人以及慈善組織成員中分配（第五十三條）；慈善組織清算后的剩余財產，應當按照慈善組織章程的規(guī)定轉給宗旨相同或者相近的慈善組織（第十八條）；慈善項目終止后捐贈財產有剩余的，按照募捐方案或者捐贈協(xié)議處理，募捐方案或者捐贈協(xié)議未約定的，慈善組織應當將剩余財產用于目的相同或者相近的其他慈善項目（第五十八條）；慈善組織為實現(xiàn)財產保值、增值進行投資的，應當遵循合法、安全、有效的原則，投資取得的收益應當全部用于慈善目的（第五十五條）。這些規(guī)定，明確了慈善財產及其增值為社會公共財產，受國家法律保護，任何組織和個人不得私分、挪用、截留或者侵占。

——慈善法規(guī)定，慈善組織確定慈善受益人，應當堅持公開、公平、公正的原則，不得指定或者變相指定慈善組織管理人員的利害關系人作為受益人（第五十九條）；捐贈人與慈善組織約定捐贈財產的用途和受益人時，不得指定或者變相指定捐贈人的利害關系人作為受益人（第四十條）；慈善信托的受托人確定受益人，應當堅持公開、公平、公正的原則，不得指定或者變相指定受托人及其工作人員的利害關系人作為受益人（第四十六條）。這些規(guī)定，明確了選擇慈善受益人應當遵循非特定原則。

——慈善法規(guī)定，慈善組織應當合理設計慈善項目，優(yōu)化實施流程，降低運行成本、提高慈善財產使用效益（第五十七條）；慈善組織應當積極開展慈善活動，遵循管理費用、募捐成本等最必要原則，厲行節(jié)約，減少不必要的開支，充分、高效運用慈善財產。具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十；年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十；特殊情況下，年度支出和管理費用難以符合前述規(guī)定的，應當報告辦理其登記的民政部門并向社會公開說明情況（第六十一條）；慈善組織的發(fā)起人、主要捐贈人以及管理人員，不得利用其關聯(lián)關系損害慈善組織、受益人的利益和社會公共利益（第十四條）；受益人應當珍惜慈善資助，按照協(xié)議使用慈善財產。受益人未按照協(xié)議使用慈善財產或者有其他嚴重違反協(xié)議情形的，慈善組織有權要求其改正；受益人拒不改正的，慈善組織有權解除協(xié)議并要求受益人返還財產（第六十條）。這些規(guī)定，明確了在慈善活動中要堅持慈善受益人受益最大化、最優(yōu)化的原則。

另外，財政部、國家稅務總局聯(lián)合于2014年出臺，并于2018年修訂的《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》，明確規(guī)定符合條件的非營利組織必須同時具備以下八項條件：（一）依照國家有關法律法規(guī)設立或登記的事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務機構、宗教活動場所、宗教院校以及財政部、稅務總局認定的其他非營利組織；（二）從事公益性或者非營利性活動；（三）取得的收入除用于與該組織有關的、合理的支出外，全部用于登記核定或者章程規(guī)定的公益性或者非營利性事業(yè)；（四）財產及其孳息不用于分配，但不包括合理的工資薪金支出；（五）按照登記核定或者章程規(guī)定，該組織注銷后的剩余財產用于公益性或者非營利性目的，或者由登記管理機關采取轉贈給與該組織性質、宗旨相同的組織等處置方式，并向社會公告；（六）投入人對投入該組織的財產不保留或者享有任何財產權利，本款所稱投入人是指除各級人民政府及其部門外的法人、自然人和其他組織；（七）工作人員工資福利開支控制在規(guī)定的比例內，不變相分配該組織的財產，其中：工作人員平均工資薪金水平不得超過稅務登記所在地的地市級（含地市級）以上地區(qū)的同行業(yè)同類組織平均工資水平的兩倍，工作人員福利按照國家有關規(guī)定執(zhí)行；（八）對取得的應納稅收入及其有關的成本、費用、損失應與免稅收入及其有關的成本、費用、損失分別核算。需要提醒的是，該通知要求報送材料中的第四、五項，其實就是對非營利組織公益屬性的直接檢驗：（四）上一年度的資金來源及使用情況、公益活動和非營利活動的明細情況；（五）上一年度的工資薪金情況專項報告，包括薪酬制度、工作人員整體平均工資薪金水平、工資福利占總支出比例、重要人員工資薪金信息（至少包括工資薪金水平排名前10的人員）。

理想總是美好的，現(xiàn)實卻往往不盡如人意。實踐表明，要真正把法律法規(guī)和政策中關于慈善事業(yè)公益屬性的要求全面落實到位，我們仍有相當長的路要走。當前，公益慈善領域違反公益屬性的現(xiàn)象存量還未清零見底、增量還時有發(fā)生，個別地方或領域甚至還非常嚴重。比如，有的指定或者變相指定慈善組織管理人員的利害關系人作為受益人；有的在購買服務或物質時搞不正當的關聯(lián)交易，損害慈善組織利益；有的慈善組織工資福利過高，嚴重違背管理費用、募捐成本等最必要原則，縮小了慈善受益面、損害了慈善受益人的利益；有的在慈善財產保值增值時搞所得利潤體外循環(huán)；更有甚者，以“捐贈返現(xiàn)”“捐贈返利”“公益理財”等名義，騙取群眾資金，引發(fā)嚴重負面輿情，造成不良的社會影響。對此，我們必須高度重視，務必采取切實有效的措施，認真加以研究并解決。

習近平總書記指出：“民間社會財富不斷增長，可利用的社會資源很多。民辦學校要按照國家法律和教育規(guī)律來辦學，依法規(guī)范管理，促進行業(yè)自律，注重社會效益、公益屬性。”（習近平《論堅持黨對一切工作的領導》，中央文獻出版社2019年10月第1版，第280頁）“無論社會發(fā)展到什么程度，我們都要毫不動搖把公益性寫在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的旗幟上，不能走全盤市場化、商業(yè)化的路子。”（《習近平新時代中國特色社會主義思想專題摘編》，黨建讀物出版社、中央文獻出版社2023年4月第1版，第360—361頁）習近平總書記的重要論述，不僅對辦好我國教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)具有重要指導意義，對辦好我國慈善事業(yè)同樣具有重要指導意義。我們要堅持問題導向、目標導向、結果導向相統(tǒng)一，多措并舉，把自覺保持和增進我國慈善事業(yè)的公益屬性進行到底。當前和今后一個時期，建議著力做好“三個加強”。

第一，加強慈善法的宣傳教育。不知道慈善事業(yè)的公益屬性，把慈善組織混同于營利性經濟組織，這恐怕是出現(xiàn)侵蝕慈善事業(yè)公益屬性行為的思想認識根源。因此，要廣泛宣傳普及修改后的慈善法及其配套的法規(guī)政策。對現(xiàn)有從業(yè)人員要督促其樹立起正確的慈善事業(yè)觀，著重解決什么是慈善事業(yè)、我們?yōu)槭裁匆纱壬剖聵I(yè)，為誰干慈善事業(yè)等重大問題。對擬從事慈善事業(yè)的人員特別是發(fā)起成立新的慈善組織的人員，要按照《民政部  中央社會工作部  農業(yè)農村部  市場監(jiān)管總局  全國工商聯(lián)  關于加強社會組織規(guī)范化建設推動社會組織高質量發(fā)展的意見》的要求，實行事先告知提示制度。也就是說，各級社會組織登記管理機關在慈善組織申請成立登記階段應首先向發(fā)起人、捐贈人書面告知登記管理法規(guī)政策要求，重點提示捐贈人對投入的財產不保留、不享有任何財產權利、工作人員工資福利等管理費用開支應當合理并控制在規(guī)定的比例內、慈善組織的財產必須用于符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務活動、法人終止時剩余財產不得向發(fā)起人或捐贈人分配等規(guī)定。發(fā)起人在告知后繼續(xù)提出申請的，簽收事先告知書。捐贈人清楚知曉慈善組織財產屬性和捐贈行為法律效果后繼續(xù)履行捐贈的，簽署捐資承諾書。這樣有利于從源頭上讓捐助法人一開始就感受到公益屬性要求，讓擬從事慈善事業(yè)的人了解慈善組織與營利性組織的區(qū)別，知曉什么能干、什么不能干。

第二，加強慈善組織內控制度建設。許多事實表明，慈善組織發(fā)生變性或喪失公益屬性，具體情節(jié)可能多種多樣，但內控制度不健全、不落實卻是其共同的病根。因此，要加大在慈善組織組建黨組織的力度，擴大黨的組織和黨的工作有效覆蓋。建立健全黨組織參與慈善組織重大問題決策制度機制，增強黨組織政治功能和組織功能，充分發(fā)揮政治引領作用。慈善組織人、財、物、活動中按規(guī)定由理事會決策的事項，不得由個人專斷或由理事長辦公會等代為決策。專項基金的設立要聚焦主責主業(yè)，做到與自身宗旨和業(yè)務范圍相符合，與管理服務能力、工作需要相適應。慈善組織的負責人、理事、監(jiān)事、主要捐贈人等與慈善組織交易對象存在控制關系或者能夠施加重大影響的，應當主動報告并按規(guī)定回避表決，相關交易情況應依法如實披露。要建立健全項目管理制度，對項目實施情況進行跟蹤監(jiān)督。要建立健全信息公開制度，真實、完整、及時公開相應信息，方便社會監(jiān)督。

第三，加強全社會對慈善事業(yè)的監(jiān)督。與社會團體法人、公司法人等“自律法人”相比，捐助法人沒有會員，無法通過會員大會對理事會、理事長辦公會等機構作出的決策進行有效監(jiān)督，天然存在著監(jiān)督缺陷，因此，在加強慈善組織內控制度的同時，強化其外部監(jiān)督是非常必要的。要依法發(fā)揮捐贈人的監(jiān)督作用。捐贈人有權查詢、復制其捐贈財產管理使用的有關資料，慈善組織應當及時主動向捐贈人反饋有關情況。慈善組織違反捐贈協(xié)議約定的用途，濫用捐贈財產的，捐贈人有權要求其改正；拒不改正的，捐贈人可以向縣級以上人民政府民政部門投訴、舉報或者向人民法院提起訴訟（第四十二條）。要依法發(fā)揮公民的監(jiān)督作用。任何單位和個人發(fā)現(xiàn)慈善組織、慈善信托有違法行為的，可以向縣級以上人民政府民政部門、其他有關部門或者慈善行業(yè)組織投訴、舉報。民政部門、其他有關部門或者慈善行業(yè)組織接到投訴、舉報后，應當及時調查處理（第一百零八條）。要依法發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用。大力鼓勵公眾、媒體對慈善活動進行監(jiān)督，對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產以及慈善組織、慈善信托的違法違規(guī)行為予以曝光，發(fā)揮輿論和社會監(jiān)督作用（第一百零八條）。要依法發(fā)揮慈善組織業(yè)務主管單位的指導監(jiān)督作用，發(fā)揮縣級以上人民政府有關部門對慈善組織的監(jiān)督、管理和服務作用（參見第六條），發(fā)揮民政部門登記管理、年檢年報、抽查檢查、評估表彰、行政處罰等多方面的管理和監(jiān)督作用。

（作者系第十四屆全國人大代表、全國人大社會建設委員會委員）