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首頁編者按
黨的二十大提出“推動實現全體老年人享有基本養老服務”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進基本養老服務體系建設的意見》（以下簡稱《意見》），是推動解決養老服務“急難愁盼”問題，實現老有所養的重要制度設計。這有利于保障和改善基本民生，有利于推動發展成果全民共享，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化。
《意見》明確，基本養老服務由國家直接提供或者通過一定方式支持相關主體提供。如何統籌基本養老服務和非基本養老服務發展，讓基本養老服務成為促進共同富裕的“硬支撐”？如何充分發揮有效市場和有為政府的作用，鼓勵養老服務多元化、多樣化供給？如何有效激發市場，推動基本養老服務提供主體多元化、提供方式多樣化？如何支持發展普惠性養老服務，實現普惠性養老服務付費可享有、價格可承受、質量有保障、安全有監管？如何積極引導高品質、多樣化的非基本養老服務發展，使之成為基本養老服務體系的有益補充，共同構建起中國特色多層次可持續養老服務體系？本期《養老周刊》聚焦基本養老服務體系建設“怎么好”，特別邀請專家學者、民政干部、行業領軍人物、養老企業代表等分享思考感悟、真知灼見。
把握基本養老服務體系建設的重大利好
吳玉韶
《意見》對推進基本養老服務體系建設具有多方面重大意義，對實現老有所養、老有所依作了重要基礎性制度安排。
建立基本養老服務體系有利于厘清養老責任邊界。《意見》指出，基本養老服務是指由國家直接提供或者通過一定方式支持相關主體向老年人提供的，旨在實現老有所養、老有所依必需的基礎性、普惠性、兜底性服務，包括物質幫助、照護服務、關愛服務等內容，這是國家層面第一次對基本養老服務的概念、范圍、內容作出明確的界定。從2013年起，我國養老服務體系建設進入快車道，實現了跨越式發展，但頂層設計的關鍵性制度——基本養老服務制度缺失，一定程度上制約了養老服務業的高質量發展。政府、市場、社會和家庭在養老服務中應各自承擔什么責任，責任的邊界在哪兒？這是養老服務體系建設最重要、最基本的問題。在四方責任中，最需要厘清的是政府的責任邊界，政府的責任邊界厘清了，其他責任也就相對清晰了。中國特色“大而全”的養老服務涵蓋老年期全方位、全領域、全周期的生活和照護服務，內涵外延都很廣，不厘清政府的基本養老服務責任邊界，政府將承擔無限的責任，也無法充分調動其他主體的積極性。
建立基本養老服務體系有利于促進銀發經濟發展。應對人口老齡化上升為國家戰略，養老由“家事”變成了“國事”。根據復旦大學老齡研究院銀發經濟課題組預測，在人均消費水平中等增長速度背景下，2035年銀發經濟規模為19.1萬億元，占總消費比重的27.8%，占GDP比重的9.6%；2050年銀發經濟規模為49.9萬億元，占總消費比重的35.1%，占GDP比重的12.5%。大力發展銀發經濟，對于擴內需、促就業、惠民生，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，推動我國經濟實現高質量發展具有重大意義。建立基本養老服務體系，對促進銀發經濟發展有兩個方面直接作用：一是基本養老服務本身是一個大市場。《意見》指出，基本養老服務是“基礎性、普惠性、兜底性服務”，《國家基本養老服務清單》明確了16項基本養老服務內容，面對數量龐大的老年群體，基本養老服務是一個大市場。根據我國的國情，基本養老服務可能少部分由政府直接提供，大部分將由政府購買、由市場和社會提供服務。建立基本服務體系，對于長期以來有效需求不足的銀發市場來說，是一個重大的利好消息。二是非基本養老服務發展空間巨大。養老將由生活必需型向享受型、發展型、參與型轉變，實現從養老到享老。基本養老服務在養老服務中所占比重較小，而老年人所需要的大量多層次、個性化、高品質、享受型的服務大多屬于非基本養老服務，需要由市場和社會提供，為銀發經濟發展留出了巨大空間。
（作者系復旦大學老齡研究院副院長、教授、博士生導師）
完善基本養老服務體系應瞄準需求突出重點
張 靜
逐步實現全體老年人享有基本養老服務，是扎實推動共同富裕的一項重要舉措，也是積極應對人口老齡化國家戰略的應有之義。《意見》面向全體老年人，重點圍繞失能、殘疾、無人照顧等特殊困難老年人的基本養老服務需求，對保障老年人基本生活和照料需要作出了制度安排。
服務對象突出重點保障人群，并向全體老年人推及。人口規模巨大是我國的基本國情，與此同時，我國仍處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，這決定了我們必須通過合理的制度安排處理好效率和公平的關系，一方面通過建立相關保險、福利、救助相銜接的長期照護保障制度，合理確定經濟困難失能老年人護理補貼覆蓋范圍和標準，重點聚焦老年人家庭和個人難以應對的失能、殘疾、無人照顧等困難時的基本養老服務需求，補齊制度短板，破解失能長期照護服務與老年人生活安全保障等難題。另一方面從保重點人群向保基本服務轉變，不斷提升基本養老服務便利化可及化水平，逐步實現全體老年人都能夠公平可及地獲得大致均等的基本養老服務，共享改革發展成果。
服務內容以基礎性、普惠性、兜底性服務為主。中國式現代化堅持把人民對美好生活的向往作為現代化建設的出發點和落腳點，著力維護和促進社會公平正義，著力促進全體人民共同富裕。這要求在推進完善基本養老服務體系中應重點突出基礎性、普惠性、兜底性服務需求。從各地政策實踐情況來看，基本養老服務內容不斷豐富，服務項目設計更加科學系統，是未來發展的方向。應進一步加大改革探索力度，將家庭照護服務、老年優待、意外傷害保險、法律服務、老年教育等內容納入本地區養老服務清單，細化和明確老年人補貼、服務隊伍建設、養老服務設施規劃、各級財政資金補助標準等。
服務標準與經濟社會發展水平相適應。“十四五”時期，城鄉區域發展和收入分配差距等問題依然存在，各地經濟社會發展水平差異較大，必須處理好增長與分配的關系。要在經濟發展和財力可持續的基礎上推進完善基本養老服務體系。堅持基礎性、普惠性、共擔性、系統性原則，統籌考慮必要性和可能性，著眼保基本、廣覆蓋、可持續，盡力而為、量力而行，立足國情，從實際出發建立健全服務標準體系，保障老年人的基本生活和照料需要，為全面建設社會主義現代化國家打下更加堅實的基礎。
支持多元主體參與提供服務。新發展階段，養老服務需求呈現多樣化、多層次等特點，優化基本養老服務供給，既要遵循市場經濟規律，充分發揮超大規模市場優勢，提升供給體系對基本養老服務需求的適配性，推動供需良性互動，積極打造有效市場；又要注重發揮有為政府在基本養老服務多元供給主體中的主導作用，探索形成家庭養老為基礎、政府兜底線保基本、市場供給多元、社會公益互助的服務格局。一方面通過建立基本養老服務經費保障機制、落實發展養老服務優惠扶持政策、鼓勵支持社會力量參與提供基本養老服務等措施，強化基本養老服務供給保障。另一方面，以有為政府積極引導非基本養老服務發展，統籌謀劃擴大有效需求，提升多樣化、多層次養老服務供給能力，形成對基本養老服務的有益補充，以高質量發展筑牢中國特色基本養老服務體系基石。
（作者系民政部政策研究中心副研究員）
推動養老服務覆蓋更廣質量更佳體驗更優
何凌超
《意見》為整合養老資源、創新服務方式、優化服務供給提供了基本遵循。浙江省杭州市貫徹落實《意見》要求，推動養老服務覆蓋更廣、質量更佳、體驗更優。
近年來，杭州市著力打造“幸福頤養標桿區”，將基本養老服務納入全市共同富裕示范區建設總體框架，系統性、整體性破解養老難題，老年人獲得感和幸福感不斷提升。
推動優質養老服務普惠優享。制定出臺電子津貼、機構護理補貼等“1+X”系列支持政策，對低保等特殊困難家庭重度、中度失能老年人分別給予每人每月1820元、1330元電子津貼，對高齡老人給予每人每月40元—100元電子津貼，可用于居家養老上門服務、機構床位費、護理費等，累計發放9.4億元，惠及38.6萬名老年人。
實現基本養老設施共建共享。編制發布新一輪養老服務設施專項規劃，實施“機構跟著老人走”行動，重點落實1萬名常住老年人配建不少于300張床位等要求。全市累計建成鄉鎮（街道）、村（社區）兩級居家養老服務中心2800余家，近三年累計實施困難老年人適老化改造6300余戶，完成全市近200萬名老年人的自理能力初篩和15.8萬名老年人的專業評估，率先試點推行家庭養老床位，累計建床1700余張，實現養老機構床位“搬進家”。
加快數字賦能養老全城通享。聚焦“供給端”數智應用，推行“中央廚房+中心食堂+助餐點”、移動餐車等多元助餐模式，建成老年食堂（助餐點）約1600家。打造“安居守護”場景，形成門磁感應、紅外監測、主動呼叫“3+X”獨居老人全天候守護模式。創新推出“全城通”智慧助餐，打破戶籍限制，推動“全城通吃、優惠通享、卡碼臉通用”，現已上線老年食堂（助餐點）近400家，累計服務100余萬人次。
對標2025年基本養老服務體系將覆蓋全體老年人以及到2035年中國特色養老服務體系成熟定型的遠景目標，杭州市將加快建成權責清晰、保障適度、可持續的基本養老服務體系，奮力打造高質量養老服務市域樣板。
深化供給側改革，做優基本養老服務。制定杭州市級基本養老服務政策清單，找準高頻需求事項和服務供給短板弱項，推動養老服務供需精準對接、更可持續。落實《杭州市養老服務設施布局專項規劃》，空間上推進小型化、嵌入式的養老機構布點，功能上引導重點建設護理型養老機構，設施上強化鄉鎮（街道）、村（社區）兩級居家養老服務中心錯位經營和標準化建設，優化完善老年人身邊、家邊、周邊的“15分鐘居家養老服務圈”。
升級大社區照護，實施老有康養行動。開展公共服務“七優享”工程“老有康養”專項行動，為老年人提供多層級家門口整合式照護服務。打造多層次康養聯合體，實現護理康復資源進社區、進家庭，到2025年年底，鎮（街）康養聯合體覆蓋率將達到100%。開展“幸福助餐”計劃，優化老年人助餐體系，到2023年年底，推動不少于800家老年食堂（助餐點）接入“全城通”，助餐、配送餐服務覆蓋70%以上村（社區）。
迭代數字化場景，創新數智頤養路徑。深化數字賦能養老服務集成改革，拓展預測預警、智能分析、決策輔助等功能，建立精準服務主動響應機制，著力推動政策找人、服務找人。加快推廣和提升安居守護、智慧助餐、鄰里康養等特色應用場景，加強老年人安全監測和健康數據歸集，形成“線上快響應、線下有支撐、服務零距離”的數智頤養新路徑，打造更多優質高效的“家門口養老”數字化場景。
（作者系浙江省杭州市民政局黨組書記、局長）
同向發力聚資源 同題共答謀發展
談義良
《意見》是我國養老服務發展史上的一個重要里程碑。作為城企聯動普惠養老首批簽約企業，九如城始終把責任、擔當作為企業價值觀，針對養老資源分散、供需不匹配、供給主體單一等行業痛點，從體系化運營、高效化資源整合、靈活化協調聯動等方面不斷探索與實踐，助力解決基本養老服務供給短板問題。
密切協作豐富供給主體。九如城始終把共生理念融入公司發展戰略，積極推動社會救助、社會福利、慈善事業、老年優待等資源優化整合，加強各相關領域高效協作。浙江省杭州市富陽區胥口鎮致力于建設“沒有圍墻的養老院”，探索管理主體不一、運行機制各異的多元化建設格局。結合當地實際和養老服務主體特質，九如城從自身優勢出發，充分調動多主體間協作積極性，擴大機構服務覆蓋面，與政府、社會形成合力，共同提供包括養老服務、家庭照護者社會支持在內的公共服務，助力形成政府—社會—個人協同發力、共建共享的公共服務發展格局。
資源整合優化供給格局。隨著連鎖化、規模化發展，九如城不斷創新、優化運營管理方式，為老年人提供質優價廉的養老服務。江蘇省新沂市針對農村敬老院房屋設施老舊、安全隱患多、服務管理水平不高等問題，啟動了農村敬老院體制改革，在全市規劃建設7個區域性養老服務中心，并將其中5個交由九如城運營。經過市場調研，九如城對各中心統一規劃、統一管理，因地制宜賦予每個院際不同的特色服務，做到“一鎮一特色”，在保障區域內特困供養人員應住盡住的同時，為中低收入家庭的高齡、獨居和失能老年人提供普惠型養老服務。
協調聯動提高供給質量。九如城積極發揮平臺資源優勢，探索創新務實的教培模式。四川省洪雅縣為積極應對不斷增長的多樣化、多層次養老服務需求，聯合九如教育西南教培團隊組織開展人才培訓。培訓覆蓋全縣12家養老機構，培訓對象包括院長、護理員及社會人員，在集中培訓的基礎上，依托九如城的運營優勢，將鄉鎮養老機構人員與九如城養老機構人員一對一換崗實習，為鄉鎮養老機構提出優化整改建議，帶動全縣鄉鎮機構提升養老服務水平。
網狀覆蓋提升供給效率。九如城深耕養老服務體系化建設，以普惠模式系統性解決區域養老問題。在浙江省湖州市，九如城發展街道養老服務中心并在周邊多個行政村建立居家養老站點，建立了機構—社區—居家養老服務體系。在當地政府推進助餐服務中，充分利用已有運營體系，將街道養老服務中心作為一級配餐中心、居家養老站點作為二級配送點，與政府居家服務補貼機制形成合力，搭建起老年人助餐網絡體系，滿足農村地區老年人助餐需求。
察勢者明，趨勢者智。九如城將以高度的企業公民責任感和為老尊老情懷，繼續推進普惠養老體系實踐，將成功經驗復制到更多的地區，為推動實現“2035年全體老年人享有基本養老服務”遠景目標貢獻力量。
（作者系九如城集團創始人）
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