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有些老年人之所以會失能，是在年老、疾病、傷殘等因素影響下，肌體的某些功能部分或全部喪失，從而導致日?；顒幽芰?、認知能力、感知感覺能力、溝通能力都有所缺失或受到限制。一般來說，失能老年人的基本生活需求能否得到滿足，直接影響其晚年生活質量。那些失能后照護需求不能得到很好滿足的老人，比起那些照護需求能夠得到較好滿足的老人，其生存質量缺乏保障。而作為失能老年人的家庭成員，他們從生理到心理，從工作到生活，從時間精力到家庭關系等，各方面的壓力也會顯著增加，“一人失能、全家失衡”是這種狀況的典型寫照。正因如此，失能老年人照護是養老服務之剛需，也是當下許多人對養老焦慮之所在。
不久前，十四屆全國人大常委會第十一次會議聽取并審議了民政部部長陸治原受國務院委托所作的推進養老服務體系建設、加強和改進失能老年人照護工作情況的報告，與會人員一致贊同這個報告。黨的十八大以來，黨中央對養老服務工作作出一系列決策部署，強調養老服務要重點關注失能等困難老年人的特殊需求。黨的二十屆三中全會提出，“改善對孤寡、殘障失能等特殊困難老年人的服務，加快建立長期護理保險制度?！绷暯娇倳浂啻螌Πㄊ芾夏耆苏兆o在內的養老服務工作作出重要指示和提出明確要求。李強總理等國務院領導同志，也就重點解決好老年人居家養老、就醫用藥、康養照護等急難愁盼問題作出重要部署。各地區各部門貫徹黨中央、國務院決策部署，將失能老年人作為養老服務的重點人群，將失能老年人照護服務作為養老服務的重要組成部分，加強組織領導，出臺一系列相關政策文件和配套措施，不斷加強和改進失能老年人照護工作，推動該項工作取得了明顯成效。
作為全國人大社會建設委員會委員，筆者深度介入了全國人大社會建設委員會選取的“加強和改進失能老年人照護工作”這個題目，認真學習了黨和國家有關政策法律文件，參與了相關座談會，廣泛閱讀了各地的有關調研材料，并赴多地城鄉基層全面深入了解失能老年人照護工作情況，親身感受到了近年來我國失能老年人照護工作取得的巨大成就。
——在服務體系建設方面。各地優化養老機構照護服務供給，加強護理型床位建設，截至2023年年底，我國820.1萬張機構養老床位中，護理型床位占比達58.9%，提前實現“十四五”規劃要求的55%的目標。許多地方采取多種補貼辦法鼓勵養老機構集中收住失能老年人，探索將失智老年人納入失能老年人照護一并考慮。普遍建立社區養老服務中心，將照護服務延伸到失能老年人家庭。為符合條件的失能老年人設置家庭養老床位，由專業服務機構上門為居家的失能老年人提供康復、護理、換藥等“類機構”服務。截至2024年6月底，各地已累計建成28.27萬張養老床位。聚焦居家生活照料、起居行動、康復護理等需求，開展困難老年人家庭適老化改造，促進失能老年人居家生活更加便利舒適。發展老年人助餐服務，推動解決包括失能老年人在內的就餐困難。推進醫養結合服務供給，加強失能老年人健康服務。支持養老機構提供醫療服務，鼓勵醫療機構提供養老服務。截至2023年年底，全國共有“兩證齊全”（具備醫療衛生機構資質并進行養老機構備案）的醫養結合機構7881家，床位總數約200萬張。
——在保障制度建設方面。各地加強養老服務設施建設，全國新建居住區達標配建養老服務設施比例從2018年的31.8%提高到2023年年底的87.18%。民政部門不斷完善特困、低保等困難老人兜底保障制度，惠及所有特困、低保失能老年人。截至2023年年底，全國2000多萬名低收入老年人被納入社會救助范圍，366.9萬名特困老年人照護服務需求得到有效保障。在公辦養老機構對特困失能老年人實現愿住盡住的基礎上，2023年，民政部、財政部出臺中央財政支持經濟困難失能老年人集中照護服務政策，將保障范圍擴大到經濟困難家庭失能老年人。民政部會同財政部全面建立經濟困難失能老年人補貼制度，涉及4000多萬名老年人。從2016年起，我國啟動長期護理保險制度試點，2020年進一步擴大試點范圍。截至2023年年底，長期護理保險制度試點覆蓋49個城市、1.8億參保人，累計有236萬人享受待遇。2023年5月，啟動人壽保險與長期護理保險責任轉換業務試點，支持被保險人在失能時提前獲得保險金給付，用于護理費支出。
——在隊伍建設方面。教育部在《職業教育專業目錄》中設置醫養照護與管理等15個專業，開展學歷教育，指導普通高校、職業學校加大繼續教育力度，面向老年人照護方面的從業人員開展各類培訓。人社部指導技工院校開設健康與社會照護等專業，提高技能人才培訓質量。國家衛生健康委推動將老年醫學科和醫養結合機構醫護人員納入中央財政衛生健康緊缺人才培訓項目，實施醫養結合人才能力提升培訓項目，開展線上線下培訓。民政部、國家發展改革委、全國老齡辦等12部門2023年12月印發《關于加強養老服務人才隊伍建設的意見》，著力打造一支規模適度、結構合理、德技兼備的養老護理員等人才隊伍，為失能老年人照護工作提供支撐。各地出臺多種多樣激勵政策，對從事失能老年人照護服務且符合一定條件的人員給予現金補貼，為穩定養老服務人才隊伍發揮了重要作用。
總之，我國失能老年人照護工作已經走過千山萬水，毫無疑問，仍然需要繼續跋山涉水。我國人口老齡化進程加快的現實和失能老年人不斷增多的大趨勢，要求我們在既有工作的基礎上進一步聚焦“失能老年人照護”，加快形成共識，以“小切口”促進解決民生“大關切”，這是這次全國人大常委會聽取和審議國務院專題工作報告釋放出的重要信息。截至2023年年底，我國60歲以上老年人已達2.97億，占總人口的21%。預計2035年前后，老年人口將高達4億，我國由此將進入重度老齡化階段，在2050年前后我國老年人口將達到峰值的5億以上。令人矚目的是，在快速老齡化的過程中，失能老年人的占比也將逐年攀升、總量巨大。第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣顯示，目前我國失能老年人約3500萬，占全體老年人的11.6%。據測算，到2035年，我國失能老年人將達到4600萬，而到2050年將高達5800萬。如此快速的老齡化，如此規模龐大的老年人口，特別是逐年攀升、絕對數量驚人的失能老年人群，已經成為我們想問題、作決策、辦事情所不能忽視的重要國情。按照我國建成社會主義現代化國家“兩步走”的戰略部署（到2035年基本實現現代化，到2050年全面建成社會主義現代化強國），我國現代化國家的建設過程、我國社會主義現代化強國的全面建成，就是在老年人口不斷增加、失能老年人數量不斷攀升的過程中進行的，這是中國正在經歷且必須面對的重大挑戰。迎接挑戰、破解失能老年人照護難題，應對超大規模照護服務需求，事關國家發展大局，事關億萬百姓福祉。作為失能老年人數量最多的國家，我們要貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，進一步提高政治站位，堅持以人民為中心的發展思想，從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，從建設中國式現代化、開創人類文明新形態的高度，在我國人口進入重度老齡化階段之前這一重要時期，在已有成就的基礎上，堅定不移地把對失能老年人照護作為養老服務工作的重中之重，把滿足失能老年人照護需求作為積極應對人口老齡化戰略的關鍵策略，充分發揮中國獨特優勢，認真總結本土經驗，科學借鑒國外經驗，積極探索適合我國國情的低成本、可持續的辦法，推動失能老年人照護工作不斷邁上新臺階，為破解大規模失能老年人照護這一世界級難題提供中國經驗、中國方案。
繼續做好失能老年人照護是個系統工程，建議緊緊圍繞照護誰、在哪里照護、誰來照護、如何照護、如何保障照護這五個重要問題進行總體謀劃、協同發力、系統集成，取得新的更大成效。
關于“照護誰”。這個問題的關鍵是要統一標準、摸清底數、動態調整。目前，民政、衛健、醫保等部門均出臺了各自的失能或護理需求評估標準，開展長期護理保險制度試點的城市也有各自的評估標準，但各方對“失能”“長期失能”等概念的理解和把握存在差異。標準不一的直接后果就是統計口徑不同，導致無法掌握有效的底數，影響政策制定的精準性，不利于失能老年人照護工作的健康有序開展。要充分發揮全國老齡工作委員會的綜合協調、督促指導、組織推進等方面的職能作用，在國家層面總結實踐經驗，進一步完善統一的老年人能力評估標準，實現民政、衛健、醫保等部門的數據統合，建立全國統一的失能老年人數據庫，定期調查統計失能老年人底數和照護服務需求，動態完善輕度、中度、重度各個階段失能老年人的數據和服務需求，為行業發展、機構隊伍建設、資源配置投入、行政監督管理等提供科學依據。
關于“在哪里照護”。這個問題的關鍵是，要打造高質量的居家、社區、機構協調暢通的服務設施體系。要規范家庭養老床位服務合約，明確服務范圍，維護家庭養老床位服務安全底線。積極推廣家庭適老化改造、“喘息服務”、探訪關愛等有效經驗，大力推進助餐、助浴、助潔、助行、助醫、助急等服務進家庭，為健康老年人居家養老和失能、半失能老年人居家照護創造條件。鼓勵發展就近就便的社區嵌入式養老服務機構，對建設普通型床位或護理型床位、收住自理老人或失能老人的社區養老服務機構，實行差異化補貼，提升其對失能老年人的照護能力。充分發揮公辦養老機構的托底和支撐作用，鼓勵公辦敬老院、社會福利中心等低償收住民政救助對象以外的失能老年人，提高運營效益，增強護理功能；對公建民營、民辦公助的養老機構，合理確定指導價格，使更多失能老年人家庭獲得服務。引導社會資本進入養老產業，支持社會力量建設醫、養、康、護多種業態融合的養老機構，為有條件入住的失能老年人提供更加專業化的照護服務。因地制宜加大農村幸福院、農村日間照料中心等互助養老設施建設力度，形成“鄉鎮有院（所）、村莊有站（點）”的設施網絡。
關于“誰來照護”。這個問題的關鍵是，要建立一支規模宏大、結構合理、服務到位、人員穩定、服務水平不斷提升的照護人才隊伍。要推廣健康老齡化和全生命周期健康理念，引導公眾樹立個人是自己健康第一責任人的意識，學習健康知識，做好個人健康管理，積極預防過早失能，延長老年人預期健康壽命。開展家庭照護者培訓，督促家庭成員履行贍養和照護義務，發揮家庭成員的親情照顧作用。健全相關制度，調動村醫、社區醫院醫生上門服務的積極性。支持醫療機構以派員巡診、坐診或通過互聯網醫療等方式，為在機構或社區接受照護的失能老年人提供醫療服務。利用基層網格化治理的資源，開展老年人能力初篩以及失能老年人動態發現等基礎性工作。組織鄉鎮（街道）包村干部、包組干部、下沉黨員干部、駐村工作隊、社區工作者等開展探訪關愛工作。支持人口老齡化程度高、養老服務人員供給不足的地區與勞務輸出大省開展勞務協作，促進養老服務人才資源跨地區有序流動。完善高等院校、職業院校、家政學校、衛生學校養老服務相關專業教育，加大養老護理員等專業人員培訓力度。同時，要大力發展適老化人工智能技術，推廣照護機器人、腦機接口、人工智能等適老化高科技產品的研發應用，為老年人視力、聽力、記憶力、運動力等功能退化缺損提供智能科技代償，進而代替人工照護，彌補照護人員缺口。
關于“如何照護”。這個問題的關鍵是，要推動醫養深度融合。實踐表明，生活照料和醫療護理對于失能老年人來說缺一不可。民政、衛健、醫保等部門要在醫養結合工作中協調聯動，打通政策壁壘，推動醫養融合發展。在“養辦醫”方面，要支持養老機構設置醫療機構，完善養老機構內設醫療機構醫務人員的職稱評定辦法以及醫務人員多點執業的激勵機制，將養老機構內設醫療機構及時納入醫保定點范圍。在“醫辦養”方面，要出臺政策鼓勵醫療機構提供養老服務，探索將護理院等接續性醫療機構納入基本醫保政策范圍，并實行護理院等級評審制度，促進護理院健康發展。在“醫養簽約”方面，要將家庭養老床位、家庭病床、家庭醫生簽約等資源整合共享，做實養老機構與醫療機構簽約合作，細化簽約服務內容、服務頻次，為失能老年人提供基本醫療、慢病用藥、康復護理等服務保障，切實提升醫養結合實效。
關于“如何保障照護”。這個問題的關鍵是要加強頂層設計，健全完善失能老年人照護的經費保障機制。完善基本養老服務體系建設，推動符合條件的照護項目納入基本養老服務清單。持續探索中央財政支持經濟困難失能老年人集中照護服務工作，適時研究擴大保障對象。充分考慮不同地區經濟社會發展的差距以及人口流動帶來的養老負擔差異等因素，加大中央層面對失能老年人照護保障的統籌力度，針對不同地區采取差別化政策。將失能老年人照護服務體系建設納入地方政府經濟社會發展規劃，強化考評監督，層層抓好落實。加快建立長期護理保險制度，在保障對象、籌資機制、評估標準、待遇支付、管理運行等方面作出統籌安排。加強長期護理保險制度與長期照護服務體系有機銜接、協同發展，推動長期護理保險與既有的福利、救助等制度相銜接，加快發展商業長期護理保險，豐富長期照護的資金來源，促進資金的集約利用。要正視農村地區失能老年人絕對數量比城市大、支付能力弱、家庭照護能力嚴重弱化且社會化照護資源匱乏、基本公共服務基礎薄弱且投入依舊不足的現實，結合鄉村振興、新型城鎮化等戰略的實施，系統謀劃農村地區失能老年人照護問題的解決方案。
一個社會幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福。對失能老年人的照護，考驗著社會治理現代化的精度，也體現著社會的溫度。讓我們始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真學習貫徹習近平總書記關于養老服務工作的重要論述精神，以求真務實的舉措，不斷加強和改進失能老年人照護工作，加快推進中國特色養老服務體系成熟定型，在推進中國式現代化的歷史進程中，讓每一位老年人都能安享幸福晚年，讓每一位失能老年人都能獲得更高水平的照護。
（作者系第十四屆全國人大代表、全國人大社會建設委員會委員）
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