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首頁慈善法導讀（一）
第十四屆全國人大常委會第七次會議通過了關于修改《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱慈善法）的決定，修改后的慈善法于今年9月5日起施行。為幫助讀者理解和把握好修改后的慈善法的相關精神，自覺尊法、學法、守法、用法，助力營造學好、用好慈善法，人人積極參與慈善事業的濃厚氛圍，本刊約請第十四屆全國人大代表、全國人大社會建設委員會委員，民政部原副部長詹成付撰寫慈善法導讀系列文章。導讀提綱挈領、詳略得當且解讀權威，有助于讀者深入學習理解。圍繞修改后的慈善法主要內容、理解和施行好修改后慈善法的重要方法、我國慈善法律制度的中國特色及實踐運用等綜合性內容，本刊前期已約請詹成付撰寫相關解讀性文章，分別刊登在今年第8期（4月下）、第9期（5月上）、第12期（6月下）。慈善法導讀系列文章將以章為單位陸續刊出，本期刊出的是慈善法第一章導讀文章。
詹成付
慈善法第一章（總則）共有7個條文，在這部共13章、125個條文的慈善法中，具有十分重要的地位和作用。為什么這樣說？因為在我國立法語境和優先序中，一部法律中處于總則地位的條文，一般來說，對后續章節的條文具有總攬和指導作用。所以，我們理解和把握好慈善法第一章（總則）的精神，對于從總體上全面把握慈善法的精神，有著十分重要的意義。
這次全國人大常委會對慈善法第一章（總則）的修改，主要有三個方面：
一是在第四條里增加一款，作為第一款：“慈善工作堅持中國共產黨的領導。”
二是將第六條“國務院民政部門主管全國慈善工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區域內的慈善工作；縣級以上人民政府有關部門依照本法和其他有關法律法規，在各自的職責范圍內做好相關工作。”修改為“縣級以上人民政府應當統籌、協調、督促和指導有關部門在各自職責范圍內做好慈善事業的扶持發展和規范管理工作。國務院民政部門主管全國慈善工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區域內的慈善工作；縣級以上人民政府有關部門依照本法和其他有關法律法規，在各自的職責范圍內做好相關工作，加強對慈善活動的監督、管理和服務；慈善組織有業務主管單位的，業務主管單位應當對其進行指導、監督。”
三是將第二條、第三條、第五條中的“其他組織”修改為“非法人組織”，與《中華人民共和國民法典》中關于民事主體制度有機銜接起來，有利于我國法律體系的統一和諧。
把握好修改后慈善法第一章（總則）的主要精神，應當從以下七個方面入手。
一、把握好慈善法的立法目的
眾所周知，立法目的是一部法律的核心和靈魂，法律的其他條文都應當圍繞立法目的展開。慈善法第一章第一條明確指出：“為了發展慈善事業，弘揚慈善文化，規范慈善活動，保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權益，促進社會進步，共享發展成果，制定本法。”這一條清楚地表明了制定慈善法要達到的目的包含五個方面：一是發展慈善事業；二是弘揚慈善文化；三是規范慈善活動；四是保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權益；五是促進社會進步，共享發展成果。這五個方面的內容相互貫通，構成一個整體。慈善法實施八年的實踐證明，慈善法的立法目的符合我國“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的要求，符合以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興宏偉藍圖的要求。有關數據表明，2015年我國慈善組織不到1000家、社會捐贈不足1000億元，而到2023年我國慈善組織已達14512家、總資產超過2000億元、全國累計備案慈善信托合同69.2億元。慈善組織在脫貧攻堅、疫情防控以及洪澇、地震等自然災害救助中發揮了重要作用。如果我們把城鄉社區組織、單位在本社區、單位內部開展的群眾性互助互濟活動的數據和慈善組織以外的其他組織開展的慈善活動數據、開展志愿服務的折算數據、個人求助的數據等都計算在內（目前沒有計算在內），我國慈善法實施后帶來的成效還會更大。例如，僅12.7萬家民營企業參與“萬企幫萬村”精準扶貧行動，產業投入就超過1100億元，安置就業90余萬人，惠及超過1800萬建檔立卡貧困人口。這次全國人大常委會修改慈善法時，對慈善法的立法目的保持不變，是有深刻道理的。
二、把握好慈善法的調整范圍
慈善法第一章第二條明確規定：“自然人、法人和非法人組織開展慈善活動以及與慈善有關的活動，適用本法。其他法律有特別規定的，依照其規定。”依照這一規定，慈善法調整的主體范圍是自然人、法人和非法人組織。自然人既包括中國人也包括外國人；法人包括在中國境內依法成立的具有法人資格的單位和組織；非法人組織是指不具有法人資格，但能夠依法以自己的名義從事民事活動的組織，包括個人獨資企業、合伙企業、不具有法人資格的專業服務機構等。可以看出，在主體適用方面慈善法是開放的，各種主體以捐贈財產或者提供服務等方式自愿開展的公益活動，都適用該法。同時，慈善組織的投資活動、慈善信息公開、政府有關方面對慈善活動給予的促進措施及監督管理等與慈善有關聯的活動，也適用該法。
了解了上述內容后，關于慈善法的調整范圍還有四點需要提醒大家注意：一是要把握好慈善法與其他相關法律規定的關系。我國慈善法既是慈善制度建設的一部基礎性、綜合性法律，慈善領域許多制度規定源于此法，但相對某些法律而言，慈善法又是特別法。因為在我國現有法律體系中，涉及慈善活動的相關法律還有《中華人民共和國公益事業捐贈法》《中華人民共和國信托法》和《中華人民共和國紅十字會法》等。這些法律對慈善活動的某一方面或者某些特殊主體已作出規定。比如，《中華人民共和國公益事業捐贈法》對向依法成立的公益性社會團體和公益性非營利的事業單位捐贈財產，用于公益事業作了規定；《中華人民共和國民法典》對贈與合同作了規定。這兩部法律與慈善法有關慈善捐贈的內容有交叉重合的地方，兩者并行不悖，在各自的調整范圍內繼續適用。尤其是《中華人民共和國公益事業捐贈法》對政府接受捐贈等特殊事項的規定，繼續適用；該法存在與慈善法不一致的內容，自慈善法出臺之后，依據《中華人民共和國立法法》中所規定的“新法優于舊法”這一原則，應適用慈善法。《中華人民共和國信托法》對公益信托作了規定，慈善法出臺后關于慈善信托的設立、信托財產的管理、信托當事人、信托的終止和清算等事項，適用慈善法的規定；慈善法未規定的，適用《中華人民共和國信托法》的有關規定。中國紅十字會是從事人道主義工作的社會救助團體，其組織、職責、經費與財產等事項適用《中華人民共和國紅十字會法》的規定。但對于其開展募捐等事項，若《中華人民共和國紅十字會法》未作規定或僅作了原則規定的，則可以適用慈善法的有關具體規定。二是按照我國香港、澳門兩個特別行政區基本法的規定，只有列入這兩個基本法附件三的全國性法律，才能在這兩個特別行政區適用。慈善法沒有被列入這兩個特別行政區基本法附件三中，因此，慈善法不適用于香港和澳門這兩個特別行政區。這兩個特別行政區的慈善立法工作，應由其立法機關自行開展。三是慈善組織接受境外慈善捐贈、與境外組織或者個人合作開展慈善活動的，根據國家有關規定還應履行批準、備案程序。四是修改后的慈善法自2024年9月5日起施行。
三、把握好慈善活動的含義
慈善法第一章第三條指出：“本法所稱慈善活動，是指自然人、法人和非法人組織以捐贈財產或者提供服務等方式，自愿開展的下列公益活動：
（一）扶貧、濟困；
（二）扶老、救孤、恤病、助殘、優撫；
（三）救助自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件造成的損害；
（四）促進教育、科學、文化、衛生、體育等事業的發展；
（五）防治污染和其他公害，保護和改善生態環境；
（六）符合本法規定的其他公益活動。”
慈善活動的含義很豐富，主要應把握以下四個方面的內容：一是慈善活動的主體是自然人、法人和非法人組織。雖然我國慈善法重點規范了慈善組織所開展的慈善活動，但也鼓勵和支持自然人和非法人組織積極開展慈善活動，這在2016年3月16日中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的慈善法和2023年12月29日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議修改慈善法的決定中，都是一以貫之的，清楚地表達了人人可慈善、人人能慈善的理念。二是慈善活動的方式主要有捐贈財產、提供服務兩種，就是俗話說的“有錢出錢，有力出力”。將捐贈財產與提供服務并列為慈善活動的主要形式，有助于慈善活動的多樣化發展和社會各界廣泛參與慈善活動。捐贈財產涵蓋貨幣、實物、房屋、有價證券、股權、知識產權等有形和無形財產。捐贈人可以通過慈善組織捐贈，也可以直接向受益人捐贈，還可以設立慈善信托，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動。提供服務，是指慈善組織和其他組織以及個人基于慈善目的，向社會或者他人提供的志愿無償服務以及其他非營利服務。三是慈善活動的本質屬性是自愿性和公益性。自愿性指的是體現慈善主體的本意，即慈善主體在不受他人強迫的情況下自主做出行為或表達意愿。所謂公益性，即不是為自己以及與自己有利害關系的人謀利益，而是為不特定的多數人謀利益。慈善法里所說的公益活動，與《中華人民共和國公益事業捐贈法》里規定的公益活動內涵基本一致。四是慈善活動的廣泛性。改革開放以來，我國慈善事業發展迅速，慈善活動已經從傳統的以扶貧濟困為重點逐步向教育、科學、文化、衛生、體育、環保等其他社會公益事業領域不斷拓展。在制定慈善法之前，我國已有的公益事業捐贈法和信托法對公益事業領域相關活動也進行了規范。為適應我國經濟社會發展的需要，回應實踐對慈善事業提出的新要求，2016年3月全國人大頒布的慈善法采用的是“大慈善”概念，2023年12月全國人大常委會修改慈善法仍然保持了“大慈善”概念，這將為慈善活動的進一步發展留下廣闊空間。
四、把握好開展慈善活動要遵循的基本原則
慈善活動涉及慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托、慈善服務等多領域，涉及慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等多個慈善活動參與者的合法權益，影響經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設等多方面，因此，切實遵循慈善活動中的基本原則，對于開展慈善活動意義重大。慈善法第一章第四條明確規定：“慈善工作堅持中國共產黨的領導。開展慈善活動，應當遵循合法、自愿、誠信、非營利的原則，不得違背社會公德，不得危害國家安全、損害社會公共利益和他人合法權益。”開展慈善活動要遵循的原則，是對我國慈善活動成功經驗的科學概括，我們要牢記于心并自覺落實到工作實踐中。
第一，要堅持黨的領導。慈善工作堅持中國共產黨的領導，這是我國慈善法律制度最鮮明的中國特色，也是做好我國慈善工作的根本保證和要求。修改后的慈善法把“慈善工作堅持中國共產黨的領導”作為單獨的一款，并擺在合法、自愿、誠信、非營利等原則的前面，意味著黨的領導是具有統領地位的領導制度和根本原則。慈善組織登記管理機關、業務主管單位、相關職能部門要積極落實黨的領導，自覺維護黨的領導，把黨的領導落實到慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托、慈善服務等多領域。各級各類慈善組織要自覺接受黨的領導，把堅持黨的領導與慈善組織依法自治有機統一起來。
第二，要合法。合法是當代社會活動的基本要求。慈善活動的實踐證明，依法辦事則治，違法違規則亂。開展慈善活動應當依照慈善法的規定進行，同時還要遵循《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國公益事業捐贈法》《中華人民共和國信托法》以及相關稅法的規定。在教育、科學、文化、衛生、體育、環保等領域開展慈善活動時，還應當符合這些領域的法律規定。
第三，要自愿。自愿是慈善活動的本質屬性，不管是捐贈財產，還是提供服務，都必須是慈善主體按照自己的真實意愿獨立自主作出的選擇，其他人不得干涉。為了充分保障慈善活動的自愿性，慈善法第三十二條規定，開展募捐活動，不得攤派或者變相攤派，不得妨礙公共秩序、企業生產經營和居民生活。第八十二條規定，涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的信息以及捐贈人、慈善信托的委托人不同意公開的姓名、名稱、住所、通訊方式等信息，不得公開。在具體實踐中，違背自愿原則的現象還時有發生，要不斷克服、堅決糾正。
第四，要誠信。講誠信是社會主義核心價值觀的重要內容，也是貫穿慈善法許多條文的重要精神。比如，慈善法第三十三條規定，禁止任何組織或者個人假借慈善名義或者假冒慈善組織開展募捐活動，騙取財產；第四十一條規定，捐贈人應當按照捐贈協議履行捐贈義務；第五十三條規定，任何組織和個人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財產；第六十條規定，受益人應當珍惜慈善資助，按照協議使用慈善財產。但是誠信危機在我國一些慈善活動中仍然是較為突出的問題。例如，有的捐贈人承諾捐贈卻未兌現，有的慈善組織擅自挪用善款，有的受益人通過虛構事實等欺詐手段獲取善款和服務等等。要將誠信原則真正落實到底，仍有大量工作要做。
第五，要非營利。慈善法第四十條、第四十六條、第五十三條、第五十四條、第五十五條、第五十六條、第五十七條、第五十九條、第六十一條等都體現了非營利的原則。非營利，即不以營利為最終目的，是慈善活動的重要特征，是慈善組織與公司等營利性組織的根本區別所在。需要指出的是，非營利并不意味著慈善組織不能參加任何的營利性活動、不等于慈善組織不能盈利，而是要求慈善組織必須將通過經營取得的收入和利潤用于慈善事業，不得在其發起人、成員中分配，以確保慈善組織的慈善宗旨不改變。非營利的原則還嚴格限制慈善組織與關系人之間發生不正常的關聯交易等。
第六，要不得違背社會公德，不得危害國家安全、損害社會公共利益和他人合法權益。尊重社會公德，維護國家安全，不損害社會、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利，是憲法對公民提出的重要要求（參見《中華人民共和國憲法》第五十一條、第五十三條、第五十四條），也是處理慈善工作與經濟社會發展全局大局的重要遵循。慈善法第十五條、第三十二條、第四十三條、第八十二條、第一百零二條都作了相關規定。
五、把握好國家鼓勵社會開展慈善活動的規定精神
慈善法第一章第五條指出：“國家鼓勵和支持自然人、法人和非法人組織踐行社會主義核心價值觀，弘揚中華民族傳統美德，依法開展慈善活動。”這是國家以法律形式對開展慈善活動予以鼓勵和支持的莊嚴宣示，是對第一章（總則）中有關法律條文的繼續展開，是對開展慈善活動的具體實踐要求。
如前所述，我國慈善活動的主體是廣泛的，既可以是法人，也可以是自然人，還可以是非法人組織；既可以是境內的自然人、法人和非法人組織，也可以是境外的自然人、法人和非法人組織（當然要履行報批或備案手續）。慈善活動的形式是廣泛的，既可以捐贈財產，也可以提供志愿服務，還可以通過慈善信托表達善心善舉。慈善活動的領域是廣泛的，既可以是傳統的扶老、助殘、救孤、濟困、賑災等領域，也可以是教育、科學、文化、衛生、體育、環保等領域。國家對多方面、廣泛性的慈善活動予以鼓勵和支持，這是我國慈善法律制度優越性的重要體現。國家之所以鼓勵、支持依法開展慈善活動、發展慈善事業，深層邏輯是慈善活動與社會主義核心價值觀和中華傳統美德相契合。在強國建設、民族復興的歷史進程中，發展慈善事業，廣泛動員社會力量支持慈善、參與慈善，積極支持社會成員關愛他人、保護弱者，既是對中華傳統美德的傳承，又是對社會主義核心價值觀的弘揚。為此，慈善法第十章用20個條文的篇幅（第八十三條至第一百零二條）專門規定了方方面面的鼓勵、支持政策。
六、主管部門以及相關部門在把握好慈善工作中的職責
慈善法第一章第六條規定“縣級以上人民政府應當統籌、協調、督促和指導有關部門在各自職責范圍內做好慈善事業的扶持發展和規范管理工作。國務院民政部門主管全國慈善工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區域內的慈善工作；縣級以上人民政府有關部門依照本法和其他有關法律法規，在各自的職責范圍內做好相關工作，加強對慈善活動的監督、管理和服務；慈善組織有業務主管單位的，業務主管單位應當對其進行指導、監督。”
本條是修改慈善法時第一章中修改文字最多的一條。修改后的條文，邏輯更加嚴密、職責鏈條更加完善：先講縣級以上人民政府在慈善工作中的職責，再講部門的職責；在部門職責中，先講作為工作主管的民政部門的職責，再講其他部門的職責，最后講業務主管單位的職責。可以看出，修改后的慈善法進一步完善了我國慈善工作的管理體制機制，有利于慈善事業的健康發展。一是明確了縣級以上人民政府的職責。明確了縣級以上人民政府在慈善工作中的“統籌”“協調”“督促”“指導”四大職責，是這次修法的一個亮點。二是明確國務院民政部門主管全國慈善工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區域內的慈善工作。關于慈善法賦予民政部門的諸多職責，筆者在《深學細悟做實修改后的慈善法》（參見《中國社會組織》雜志2024年第8期）中作過較為詳細的分析，這里不再贅述。三是明確要求縣級以上人民政府有關部門在各自職責范圍內做好相關工作。比如，財政、稅務部門要牽頭制定完善稅收優惠政策、免征相關行政事業性費用政策等；海關部門要牽頭落實依法減征或者免征境外捐贈用于慈善活動物資的相應稅收政策；公安部門要對假借慈善名義或者假借慈善組織騙取財產的行為進行查處；網信、工業和信息化部門要會同民政部門對未經指定的互聯網信息服務提供者擅自提供互聯網公開募捐服務的行為依法進行處理；教育、科學、文化、衛生、體育等部門要在各自職責范圍內對慈善活動進行監督管理。四是明確慈善組織有業務主管單位的，業務主管單位應當對其進行指導、監督。根據中央有關文件精神，業務主管單位要對其主管的社會組織（含慈善組織）的思想政治工作、黨的建設、財務和人事管理、研討活動、接受境外捐贈資助、按章程開展活動等事項切實負起管理責任。我國各級政府特別是縣級以上政府及其部門承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責，是我國治理體系中極其重要的組成部分。只要政府及其部門的職責落實到位了，就能給慈善事業的穩步發展以有力推動。
七、把握好設立“中華慈善日”的規定精神
慈善法第一章第七條規定：“每年9月5日為‘中華慈善日’”。設立“中華慈善日”的主要目的，是調動公眾參與慈善，增強全社會慈善意識。2016年全國人大通過慈善法時，確定每年9月5日為“中華慈善日”，這恰好與聯合國確定每年9月5日為國際慈善日相契合。2012年12月17日，聯合國大會作出決議，為紀念在1997年9月5日逝世的特里薩修女，將每年9月5日定為國際慈善日。特里薩修女1910年生于前南斯拉夫的斯科普里，12歲萌生做修女的愿望，18歲赴印度幫助那里的窮人，1950年在加爾各答成立仁愛傳教修女會，因致力于幫助窮人而聞名，1979年獲諾貝爾和平獎。“中華慈善日”與國際慈善日相銜接，有利于促進這一領域的國際交流與合作。實踐證明，設立“中華慈善日”對于普及宣傳慈善文化、開展慈善活動、不斷擴大慈善事業的影響力，都產生了積極影響。
（作者系十四屆全國人大代表、全國人大社會建設委員會委員）
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