無障礙瀏覽
首頁詹成付
長期以來，我國慈善組織、志愿者等慈善力量是應對突發事件的重要參與者和貢獻者。所謂突發事件，一般是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，突發事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。2016年3月，第十二屆全國人大第四次會議通過的慈善法已經為慈善力量參與應急救援提供了法制基礎：“發生重大自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件，需要迅速開展救助時，有關人民政府應當建立協調機制，提供需求信息，及時有序引導開展募捐和救助活動。”（參見原法第30條）實踐證明，這一規定的精神是正確的，但僅僅是初步的規定，由于原則性太強，難以滿足實踐的需要。幾年前的新冠疫情大考暴露出我國慈善組織應急能力不足，造成一些不規范、不透明甚至不合法行為產生的重要根源是應急慈善許多規制的缺乏。面向未來，我國經濟總量還在不斷攀升，對外開放的廣度和深度持續增強，人員出入境、貨物進出口總量持續增多，誘發突發事件的多種因素在聚集、在增多，亟待把應急慈善整體納入國家突發事件應對的總體框架中予以安排，亟待明確慈善力量在國家突發事件應對中的角色定位，使慈善力量更好地助力國家應對各種突發事件。2023年12月，第十四屆全國人大常委會第七次會議通過的慈善法修改決定要求：在第七章后增加一章，作為第八章“應急慈善”；對第三十條進行修改，作為第七十條；增加四條，分別作為第七十一條至第七十四條。這是慈善法修改中唯一新設的一章，雖然只有5條且文字不多，但彰顯了應急慈善的重要性。這5條把應急狀態下慈善工作應當做什么、如何做、誰來做等問題規定得清清楚楚，具有很強的針對性、操作性。慈善法第八章主要是從三個方面來豐富完善應急慈善的規制的。
第一，強調要建立健全做好應急慈善工作的機制
實踐證明，這是做好應急慈善的重要前提和保障。對此，慈善法強調要建立健全三個層面相互銜接、信息共享、良性互動的機制。一是政府要依法建立協調機制。慈善法規定：發生重大突發事件需要迅速開展救助時，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府應當依法建立有關職能部門參加的協調機制，下設若干專門機構，配備若干人員，明確各自職責以及協同工作的具體流程。要及時收集與突發事件相關的信息，特別是需要慈善組織提供幫助的需求信息，并根據事件發展情況及時更新完善。要及時有序引導慈善組織、志愿者等社會力量開展募捐和救助活動。二是慈善組織應結合實際，建立健全應急機制，明確具體誰負責、快速處置的流程，增強可操作性，以便在政府啟動應急響應、建立協調機制后同步啟動，提升效率。對于慈善組織建立應急機制，法律條文雖然使用的是“鼓勵”字眼，體現了國家對慈善組織的尊重，但建議慈善組織能建盡建，以便應急之需。（可參見本文附件《中國社會福利基金會應急慈善工作機制》）三是慈善行業組織要建立健全應急機制。慈善行業組織是政府與慈善組織、慈善事業參與者的重要橋梁和紐帶，一方面要積極為會員提供信息交流、調查統計、政策咨詢等服務；另一方面，也應在政府與慈善組織，慈善組織之間，慈善組織與企業、媒體之間積極搭建橋梁，幫助提高慈善組織運行和慈善資源使用的效率，幫助提高慈善組織應急救助能力和專業水平。慈善行業組織建立健全應急機制，也是慈善法的新要求，建議應建盡建。
第二，要高效開展慈善活動
這是做好應急慈善的重要基礎。慈善組織要根據政府協調機制提供的需求信息，迅速制訂本組織的募捐方案，及時開展或募集資金，或募集物資，或招募志愿者的慈善活動，并造冊登記，不能出現遺漏或錯誤。由于是應急狀態下，慈善組織的募捐活動不能按常態化進度按部就班地進行，而要體現出急事急辦、特事特辦的要求，提高效率、爭取時間。為此，慈善法對應急慈善給出了兩方面的特事特辦要求：一是調整了募捐方面事前備案的時限要求。通常情況下，開展公開募捐活動，要制訂募捐方案，并在開展公開募捐活動的十日前將募捐方案報送辦理其登記的民政部門備案。而為應對重大突發事件開展公開募捐，無法在募捐活動前辦理募捐方案備案的，應當在活動開始后十日內補辦備案手續。二是對信息公開時限進行了調整。通常情況下，公開募捐周期超過六個月的，至少每三個月公開一次募捐情況，公開募捐活動結束后三個月內應當全面、詳細公開募捐情況。而為應對重大突發事件開展公開募捐的，在應急處置與救援階段至少每五日公開一次募得款物的接收情況，及時公開分配、使用情況。
第三，要快速將募得款物送達受益人
這是做好應急慈善的最終目的。在大量的捐贈款物面前，如何有效、及時地分配、使用這些款物，讓其有效發揮作用，是對慈善組織有關能力的檢驗。如果在款物募捐環節做到了及時高效，但在款物送達受益人環節上出現很長延誤或重大失誤，同樣會使工作成效大打折扣。以往的實踐中，這方面的負面典型案例不少，而每每出現這樣的情況，都引來社會的廣泛詬病，造成對慈善公信力的極大傷害。為此，慈善法在應急慈善這一章里進行了兩方面規定，一方面要求慈善組織“及時分配或者使用募得款物”；另一方面，要求縣級以上人民政府及其有關部門應當為捐贈款物分配送達提供便利條件，要求鄉級人民政府、街道辦事處和村民委員會、居民委員會要為捐贈款物分配送達、信息統計等提供力所能及的幫助。這樣的制度安排有利于把慈善款物或服務及時有效地送達受益人。
另外，慈善法第十章、第十二章的新增有關條文也為完善應急慈善的法治保障作出了貢獻。第十章促進措施的第九十二條新增了國家對“參與重大突發事件應對”的慈善活動，實行特殊的優惠政策的規定；第十二章法律責任的第一百一十一條新增了慈善組織如果出現“為應對重大突發事件開展公開募捐，不及時分配、使用募得款物的”情形的，由縣級以上人民政府民政部門予以警告，責令停止募捐活動；責令退還違法募集的財產，無法退還的，由民政部門予以收繳，轉給其他慈善組織用于慈善目的；情節嚴重的，吊銷公開募捐資格證書或者登記證書并予以公告，公開募捐資格證書被吊銷的，五年內不得再次申請。這樣的激勵和約束相平衡的制度安排，有利于慈善組織做好應急慈善工作。
總之，修改后的慈善法大大豐富了我國應急慈善的制度規定，有利于推進慈善活動的健康發展。2024年6月28日，第十四屆全國人大常委會第十次會議通過修訂后的《中華人民共和國突發事件應對法》，針對原法發揮社會力量的制度還不夠完善，不利于調動各方力量凝聚工作合力等實際問題，作了修改完善。該法第三十九條明確規定：“國家鼓勵和支持社會力量建立提供社會化應急救援服務的應急救援隊伍。社會力量建立的應急救援隊伍參與突發事件應對工作應當服從履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府、突發事件應急指揮機構的統一指揮。”第五十二條規定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織為突發事件應對工作提供物資、資金、技術支持和捐贈。”“接受捐贈的單位應當及時公開接受捐贈的情況和受贈財產的使用、管理情況，接受社會監督。”第五十三條規定：“ 慈善組織在發生重大突發事件時開展募捐和救助活動，應當在有關人民政府的統籌協調、有序引導下依法進行。有關人民政府應當通過提供必要的需求信息、政府購買服務等方式，對慈善組織參與應對突發事件、開展應急慈善活動予以支持。”第五十四條規定“有關單位應當加強應急救援資金、物資的管理，提高使用效率。”修改后突發事件應對法的這些相關規定，實現了與修改后慈善法應急慈善規定的有效銜接，共同為我國應急慈善提供了更加完備的法治保障。
（作者系第十四屆全國人大代表、全國人大社會建設委員會委員）
京公網安備11040102700079號