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首頁2025年國務院政府工作報告就老齡工作、養老服務工作部署多項任務，明確提出：“積極應對人口老齡化，完善發展養老事業和養老產業政策機制，大力發展銀發經濟。加快發展智慧養老。推進社區支持的居家養老，強化失能老年人照護，加大對老年助餐服務、康復輔助器具購置和租賃支持力度，擴大普惠養老服務，推動農村養老服務發展。加快建立長期護理保險制度。”
如何更好地推動落實各項任務要求？本報編輯部邀約專家圍繞“完善發展養老事業和養老產業政策機制”“推進社區支持的居家養老”“擴大普惠養老服務”“推動農村養老服務發展”等主題進行探討，以期為推動相關工作提供思路。
完善政策機制 發展養老事業和養老產業
李志宏
“積極應對人口老齡化，完善發展養老事業和養老產業政策機制”，2025年國務院政府工作報告對養老事業和養老產業發展作出如是要求。養老事業和養老產業是實施積極應對人口老齡化國家戰略的“雙翼”。筆者以為，促進“雙翼齊飛”，需要從以下三項政策機制發力。
完善發展養老事業的政府主導政策機制。首先，政府要履行好推進養老事業高質量發展的各項職責。從工作實踐看，政府的主導作用體現在制定老齡法規政策、出臺事業規劃、健全完善老年民生保障制度、加大財政資金投入、實施行業監管、夯實支持養老事業發展的各項要素支撐等方面。完善這些領域的政策機制，應成為今后養老事業改革發展的重要著力點。其次，政府要負責提供養老領域的純公共產品和準公共產品，具體表現為提供普惠性、基礎性、兜底性養老服務和產品。為擴大這些服務和產品的供給，今后需要著力完善需求評估、資金籌集、生產安排、監督管理、效果評估等服務和產品供給的全流程機制。在此過程中，完善老年人能力綜合評估制度，確保需求評估的精準性；完善基本養老服務清單制度，確保政府和市場職責邊界清晰；建立常住地基本養老服務供給機制，推動養老服務隨人走；建立促進普惠養老服務高質量發展機制，大力發展價格可負擔、質量有保障、運營可持續的普惠養老服務，這些都應成為當前完善發展養老事業政策機制的重點任務。
完善發展養老產業的市場政策機制。老年人個性化、高品質的養老需求主要依靠養老產業發展來滿足。近年來，我國養老產業規模不斷擴大，供給日益豐富，但仍面臨供給主體不夠多元、市場潛力尚未充分釋放等問題。今后要以有為政府促進形成有效市場，關鍵在于維護市場、彌補市場、發展市場、賦能市場。應按照“深化改革、放開市場”的要求，引導各類市場主體按照市場化原則積極參與養老產業發展。強化對養老產業關鍵細分領域市場主體的支持，通過示范引領、鼓勵合并收購等方式，加快培育一批養老產業綜合體及龍頭企業、鏈主企業；引導中小微企業找準在產業鏈、價值鏈、供應鏈中的定位，走出一條專業化、精細化的發展道路。要著力破解阻礙養老產業生產要素市場化配置和商品流通的堵點，加快形成高效規范、公平競爭的養老產業統一大市場。堅持競爭中性原則，加強公平競爭審查，全面清理在政府采購、標準制定、資金補助、產業政策、科技政策、資質許可、注冊登記、上市融資等方面內資與外資、國企和民企不一致的政策措施。此外，市場機制的核心是價格機制。要深化養老服務領域價格形成機制改革，綜合考慮服務機構實際成本、政府補助、當地收入水平、群眾承受能力、市場供求狀況、服務機構性質等因素，健全完善兜底保障型和普惠支持型養老服務價格形成機制。
完善推動養老事業和產業協同發展的政策機制。要加快健全老年人基本醫療、基本照護等社會保障制度，發揮好這些保障制度的“戰略性購買”作用，形成推動養老產業高質量發展的強勁購買力。差異是協同的前提和基礎。要根據服務對象的收入水平、生活自理能力和家庭支持情況建立差異化的養老服務供給機制，提供兜底保障型、普惠支持型、完全市場型養老服務，并相應調整完善現行扶持和監管政策，實現分類扶持、分類監管。要改革基本養老服務提供方式，綜合運用政府直接提供、委托私人部門提供、政府和市場混合提供等方式提供基本養老服務。完善政府購買養老服務機制，將政府購買養老服務的范圍和內容確定為基本養老服務和老年人的剛需項目，特別是困難失能老年人的照護服務。
［作者系中國老齡協會事業發展部（國際部）主任］
擴大普惠養老服務需關注四個方面
王莉莉
2025年國務院政府工作報告提出“大力發展銀發經濟”“擴大普惠養老服務”等。隨著我國人口老齡化速度加快，人民群眾對生活照料、康復護理等養老服務需求日益迫切，提供方便可及、價格可負擔、質量有保障的普惠養老服務，不僅能夠有效回應老有所養的民生期許，也是促進銀發經濟發展的要求。筆者認為，擴大普惠養老服務，需要關注以下四個方面。
發揮不同經營主體作用。普惠養老服務需要發揮政府、企業、社會、家庭、個人等各個主體的優勢作用，特別是企業的經營主體作用。尤其是一些具備健康、康養服務資源的大型央企、國企，可以充分發揮原有產業優勢，拓展服務領域，打造專業化、連鎖化、品牌化的養老服務機構，探索在更大范圍內擴大普惠養老服務的經營模式。對于在養老服務市場上已經具有一定規模和知名度的民營企業，可以充分發揮其機制靈活、水平專業、隊伍整齊的優勢，聚焦絕大多數中等收入家庭的養老照護需求，探索成本可控、方便可及、長期持久的服務供給模式。
推進城鄉協調融合發展。與城市老年人相比，農村老年人留守現象普遍，且存在經濟收入和醫療保障水平較低，公共服務設施和養老服務資源不足等問題，農村老年人的長期照護問題不斷凸顯。在擴大普惠養老服務的過程中，需要結合廣大農村地區的具體情況和農村老年人的實際需求，特別是老年助餐、長期照護、文化娛樂等方面的突出需求，加大普惠服務供給。一是通過新建、改擴建、資源整合等方式，進一步提升農村養老服務的基礎設施水平。二是通過政策支持、稅費減免、專項補貼、公建民營等措施，鼓勵、支持社會力量進入農村養老服務市場。三是充分發揮農村村集體、老年人協會、家庭小微養老機構等的作用，探索符合農村社會文化、生活習慣、人際網絡的養老服務新模式。
發揮機構專業支撐作用。《中共中央國務院關于深化養老服務改革發展的意見》明確提出，優化居家為基礎、社區為依托、機構為專業支撐、醫養相結合的養老服務供給格局。在擴大普惠養老服務的過程中，需要繼續夯實機構的專業支撐作用。一要進一步提高機構的專業能力，特別是提高失能失智照護服務水平。二要繼續完善機構養老服務的標準、規范，發揮對普惠養老服務的帶動與推動作用。三要進一步發揮機構對社區養老服務的輻射、支撐作用，健全基層普惠養老服務網絡，強化服務輸送的及時性和有效性。
不斷釋放銀發消費潛力。養老服務市場的繁榮發展，必須要有持續釋放的消費需求。因此，進一步釋放銀發消費潛力，無論對于發展銀發經濟，還是激活普惠養老服務市場，都非常重要。一要繼續細化、優化養老服務供給，比如長期照護服務市場細分、服務品控、模式創新等。二要不斷釋放老年人特別是低齡老年人的消費潛力，尤其是在保健養生、休閑娛樂、旅游旅居、老年教育等方面的消費潛力。三要進一步拓寬養老服務和產品的消費場景，通過消費券等形式進一步激發老年人及其家庭的消費潛力。
（作者系中國老齡科學研究中心老齡經濟與產業研究所研究員）
發展農村養老服務要有全局視野和系統思維
林 寶
2025年國務院政府工作報告要求“推動農村養老服務發展”，這是對《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出的“加快補齊農村養老服務短板”的進一步落實。
推動農村養老服務發展具有重要的現實意義。一方面，這是積極應對農村人口老齡化的客觀要求。當前，我國正面臨人口老齡化城鄉倒置現象。第七次全國人口普查公報顯示，2020年農村60歲、65歲及以上老年人口比重分別為23.81%、17.72%，比城鎮分別高出7.99個、6.61個百分點。從趨勢上看，人口老齡化城鄉倒置現象將長期存在，這表明應對農村人口老齡化的任務更為緊迫，發展農村養老服務任務艱巨。另一方面，推動農村養老服務發展是實施鄉村振興戰略的客觀要求。《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確要求，“到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現”，農業農村現代化意味著農村更加宜居，生活便利性、服務可及性顯著提高。因此，農村老年人能夠享受方便可及的養老服務是實施鄉村振興戰略的應有之義。民政部等部門出臺的《關于加快發展農村養老服務的指導意見》也明確指出，發展農村養老服務事關億萬農村老年人幸福生活，事關積極應對人口老齡化國家戰略和鄉村振興戰略順利實施。
推動農村養老服務發展要有全局視野。發展農村養老服務，要將其放在實施積極應對人口老齡化國家戰略和鄉村振興戰略的大格局中，從戰略高度和全局視野認識其重要性，妥善處理好兩大戰略之間的關系；要在尊重歷史和現實的基礎上，妥善處理好繼承中華優秀傳統文化和構建現代制度之間的關系；要充分認識到農村老年人生活的特殊性，妥善處理好生產性服務和生活性服務的關系；要適應城鄉融合發展的大趨勢，妥善處理好城鎮養老服務供給與農村養老服務供給的關系；要以發展的眼光兼顧長遠，妥善處理好短期需求與長期趨勢的關系。
推動農村養老服務發展必須加強系統思維，堅持需求側與供給側相結合，統籌謀劃解決問題的思路。從需求側來看，應重點加強基礎制度支撐，增強農村老年人養老保障。一方面，要逐步提高城鄉居民基礎養老金，加強農村老年人經濟保障。未來有必要建立與農村居民人均可支配收入相聯系的動態調整機制。另一方面，要盡快出臺覆蓋城鄉的長期護理保險制度，加強服務保障。長期護理保險制度試點已超過8年，應盡快總結試點經驗，從國家層面出臺統一的制度框架。從供給側來看，重點要加強農村服務網絡建設，提高農村養老服務能力。《關于加快發展農村養老服務的指導意見》從拓展縣級特困人員供養服務機構功能、推進鄉鎮（街道）區域養老服務中心建設、增加村級養老服務點、引導提升縣域養老機構資源使用效能等方面進行了具體部署，各地應抓緊落實。當前，應重點加強護理型養老機構建設和區域養老服務中心建設。在縣級層面，重點要完善護理型養老機構配置，具備條件的地方應推動縣級特困供養服務機構轉型為輻射全縣的護理型養老機構，承擔全縣失能人員兜底護理服務功能。在鄉鎮層面，應重點推進區域養老服務中心建設，將具備條件的鄉鎮敬老院轉型建成具有協調指導、全日托養、日間照料、居家上門、服務轉介等功能的區域養老服務中心，作為農村養老服務的重要支撐力量。此外，應進一步拓寬思路，創新服務模式，增強城鎮養老服務對農村地區的輻射能力，增加農村養老服務供給。
（作者系中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員，中國社會科學院應對人口老齡化研究中心副主任、首席專家）
推進社區支持的居家養老：新定位、新使命、新路徑
謝立黎
2024年中央經濟工作會議首次提出“發展社區支持的居家養老”，2025年國務院政府工作報告進一步強化這一部署。這一提法既是對老年人現實養老需求的精準回應，也是破解傳統養老模式碎片化難題、貫通社區和居家養老服務形態的關鍵突破。
盡管我國已經初步建立起居家、社區、機構相協調的養老服務體系，但居家養老始終面臨服務供給斷層、社區支撐乏力等瓶頸。推動社區支持的居家養老，不僅能夠穩固現行養老服務體系，也體現了對現有體系的三大突破。
首先，這一提法明確了家庭是養老服務的主要場景。近年來，機構養老服務發展成效顯著，然而居家養老依然是最受歡迎的養老方式，它不僅契合我國傳統孝道文化中對家庭溫暖的重視，也滿足了老年人在熟悉環境中安度晚年的愿望。因此，推動社區支持的居家養老，其核心在于強調居家養老的基礎地位。
其次，這一提法清晰地鏈接了社區與居家養老服務。自《中共中央 國務院關于加強老齡工作的決定》提出“建立以家庭養老為基礎、社區服務為依托、社會養老為補充的養老機制”以來，大量實踐證明，居家養老與社區養老是緊密相連、共同發展的。在家庭養老功能逐漸弱化的背景下，居家養老若無社區支持，將成為一座“空中花園”；而社區養老若脫離了對居家的支持，則會導致其功能發揮受限。推動社區支持的居家養老，將兩種養老服務方式貫通起來，有助于將社區養老的專業服務從公共空間擴展到家庭場景，從而鞏固居家養老服務模式。
最后，這一提法進一步強化了社區作為資源樞紐的角色，推動社區養老從“被動支持”向“主動賦能”轉變。“十四五”期間，我國致力于構建居家、社區、機構相協調的養老服務模式，強調各種養老服務形態并行發展。展望“十五五”，擴大社區養老服務有效供給、為居家養老提供堅實支持將成為發展社區養老服務的重點。《中共中央 國務院關于深化養老服務改革發展的意見》提出的建設家庭養老床位、發展嵌入式社區養老服務、將社區養老服務納入城市一刻鐘便民生活圈建設等措施，都在于強化社區養老的依托作用，解決居家社區養老資源分散、服務供給不足等問題。
我國部分地區的實踐表明，通過優化資源配置和創新服務模式，社區支持的居家養老能夠以更低的成本實現更高的服務效率。不僅如此，社區支持的居家養老還有助于催生新業態，企業通過產品創新和服務整合，將養老需求轉化為市場動能，既可提升服務效能，又能推動銀發經濟發展。
積極推動社區支持的居家養老落地，關鍵在于構建一個“需求精準響應、資源高效配置、服務可持續供給”的社區支持網絡。一是借助智慧平臺，推動服務從“被動分配”轉向“主動響應”，通過數據分析精準匹配老年人多樣化需求。二是盡快建立完善養老服務師職業資格制度，發揮“養老顧問”的綜合評估、計劃、咨詢與轉介功能，提高資源整合與配置效率。三是大力培育專業化的社區養老服務機構，探索建立統一的財政支持政策，統籌各類保險和補貼制度，逐步構建起價格可負擔、質量有保障、運營可持續的普惠型養老服務體系。
從中央經濟工作會議的頂層設計到國務院政府工作報告的部署，“社區支持的居家養老”是對“老有所養”內涵的深化——它意味著老年人在熟悉的環境中，既能享受家庭的溫暖，又能獲得專業的照護。當社區支持的居家養老打通我國養老服務的“神經末梢”，在家門口安享晚年的民生愿景將真正實現。這是我國應對老齡化挑戰的智慧，也是對人民至上價值理念的生動詮釋。
（作者系中國人民大學人口與健康學院、老年學研究所副教授）
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