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首頁本報記者 張 俊 王正玲
11月的上海，盛裝迎來首屆中國國際進口博覽會，其開放發展程度引人矚目。除了經濟的快速發展，上海的民生保障同樣是走在了全國前列，其中社會救助領域的創新成果為全國創建現代社會救助制度貢獻了“上海經驗”。
上海于25年前的1993年率先建立了城鎮低保制度，到1996年率先出臺了全國第一個省市級社會救助政府規章——《上海社會救助辦法》；2014年，具有上海特色的“9+1”社會救助制度體系日臻完善，再到2015年，又率先實現了低保標準城鄉統一，為上海建設“有溫度的城市”打下堅實基礎。
上海市民政局局長朱勤皓告訴記者，至2018年上海城鄉低保標準先后調整22次，達到如今每人每月1070元。在實現“應保盡?！钡耐瑫r，守住了社會公平底線。
市場經濟逼出改革——
上海在全國第一個建立城鎮低保制度
上海是中國最大的工業城市，工業是這座城市經濟發展的支柱，也是這座城市難以磨滅的獨特印記。上海市民因此而得天獨厚，在充分就業的政策保護下貧困人口數量很少。然而，上世紀90年代，上海開始企業轉制和用工制度改革，出現了失業和下崗人員，與此同時，50年代建立的單位對職工生活幾乎全包的保障制度趨于瓦解，他們的生活陷入了貧困；一些“政府管不上、企業靠不上、家庭顧不上”的“三不管”人員生活困難程度加劇。
國家層面沒有相關制度和政策安排，上海市各個部門也沒有相應政策保障。
上海首當其沖地遇到了市場經濟建立過程中帶來的社會問題。如何維護公民基本生存權益，構筑最后一道“安全網”？
時任上海市民政局副局長的施德容難忘那段經歷。他深情地說：“負責任的政府是民眾的風雪守夜人，當風雪驟起，政府理應為受困民眾遮風擋雨！”
他清晰地回憶起1992年6月的一件事：當時《解放日報》刊登了一篇長寧區華陽街道幾位老人生活困境的長篇報道，這些老人或因子女殘疾、或因配偶患病而生活極其困難，但他們因不是“孤老”不屬于政府救濟范圍。這一社會現象引起了市領導的高度關注，市政府有關部門領導走訪了若干貧困戶后，要求民政等部門認真研究，拿出切實可行的解決辦法。經過反復研究后，大家一致認為17類救助對象、11個救濟標準，這種“零打碎敲”的方法難以從根本上解決問題，與經濟體制的改革嚴重不相適應。改革傳統的社會救濟制度已勢在必行。
1993年1月，市政府轉發了市民政局等部門《關于解決本市市區部分老人生活困難的意見》，將原由企業承擔的職工家屬中的4種生活困難老年人納入社會救濟范圍。此舉首次突破了原有的政府救濟范圍，距離建立全市統一的最低生活保障制度已近在咫尺。
1993年4月的一次市政府辦公會議上，民政部門建議，建立一條隨物價指數進行調整的最低生活保障標準，作為全市統一的實施困難補助的基本標準。建議立即得到市領導的贊同，會議決定由民政等部門拿出具體意見。市民政局很快提出了四套方案，最后經市政府決定，確定建立城鎮居民最低生活保障線，標準為每月人均120元，從6月1日起實施。進一步擴大了救濟范圍，提高了救濟標準。
1994年，上海又建立農村居民最低生活保障制度。1996年政府規章《上海市救助辦法》出臺。1999年10月，上海全面調整并完善社會救助政策，改變了城鎮低保金由政府和企業分別承擔的模式，將原來有企業承擔的職工定期生活困難補助納入統一的政府救濟范圍。
上海在全國率先建立的城市居民最低生活保障制度，拉開了中國城市社會救濟制度改革的序幕。1994年，第十次全國民政會議總結并充分肯定了上海為建立新的社會救助制度的探索，提出 “對城市社會救濟對象逐步實行按當地最低生活保障線標準進行救濟”的改革目標，并部署在東部沿海地區試點。1997年國務院發文，決定在全國建立城市居民最低生活保障制度。
從“先行者”到“探路者”——
構建具有上海特色的社會救助“9+1”制度體系
如何平衡救助和就業之間的關系，是社會救助政策改革需要攻克的難題之一。
“曾經有人質疑低保制度是‘養懶漢’?！睂Υ?，市民政局救濟處負責人介紹，上海始終注重救助和就業政策聯動，有效促進有勞動能力的低保對象主動就業，實現就業脫貧。2002年6月，上海先后制定“生活費抵扣”政策和“救助漸退”政策：對城鎮低保家庭中有實際就業行為，月勞動收入不低于或等于上海市企業職工月最低工資標準的人員，增加其本人基本生活保障標準，以增強其就業的積極性；對上海市低保家庭中就業年齡段內、且有勞動能力的人員，在享受最低生活保障期間實現就業，并因就業收入增加而超出了低保救助門檻的，其家庭的低保金采取“逐步扣除、逐月退出”的辦法，以達到促進就業、穩定崗位的目的。這項政策效果明顯，2003年起上海的低保人數開始出現明顯下降。
低保制度建立以后，各專項救助逐漸拓展完善。在醫療救助方面，2000年，為配合上海醫保制度改革，上海建立以基本醫療保險為主體、補充醫療保險為輔助、醫療救助為托底的多層次醫療保障體系；2005年，又將醫療救助對象范圍從最初的傳統救濟對象，擴大到城鄉低保家庭成員。截至2017年底，上海累計實施醫療救助160萬人次。
在教育救助方面，2001年，上海對低保家庭中的中小學生實施學雜費減免和助學金補助等教育救助。2005年，又對城鄉低保和低收入家庭中九年義務教育制學生實行“兩免一補”，免雜費、免書簿費和補助生活費，并將助學幫困責任主體由學校轉到各級政府。截至2017年底，累計實施基礎教育階段教育救助45萬人次。
在住房救助方面，2000年，上海首先在長寧、閘北兩區試點推行城鎮最低生活保障家庭的廉租住房制度。2001年底試點擴大到全市中心城區。廉租住房制度分為租金補貼和實物配租兩種方式，其中租金補助標準隨住房租賃市場價格變動等情況適時進行調整。截至2018年6月底，上海廉租住房覆蓋家庭4.4萬戶，累計覆蓋家庭12.1萬戶。
2013年，上海建立“因病支出型貧困家庭生活救助制度”，對城鄉居民因患病導致醫療費用等剛性支出較大、實際生活水平低于該市最低生活保障標準的家庭，由政府給予基本生活保障。
至此，“以最低生活保障、特困人員供養為基礎，支出型貧困家庭生活援助、受災人員救助和臨時救助為補充，醫療救助、教育救助、就業救助等專項救助相配套，社會力量充分參與”的上海社會救助“9+1”制度體系框架正式建立，為各種貧困家庭建立起了一張比較完整的“社會安全網”。
（來源：中國社會報2018.11.16）
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