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江治強(qiáng)

2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修改老年人權(quán)益保障法，正式取消了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可。從2013年民政部出臺(tái)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》到2018年底取消，實(shí)行了5年的這一行政許可從此廢止。該如何看待許可的取消？養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系中是重要的支撐主體，取消設(shè)立許可后，該如何加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是亟待研究和解答的問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，當(dāng)年設(shè)立許可是依法進(jìn)行的，有它的必要性，但今天取消設(shè)立許可也是適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展這一新形勢(shì)的需要。

從宏觀視角上看，在我國(guó)人口老齡化日益嚴(yán)峻的形勢(shì)下，取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院最近發(fā)布的《人口與勞動(dòng)綠皮書：中國(guó)人口與勞動(dòng)問(wèn)題報(bào)告》預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)，2010年至2040年，我國(guó)老年人口將增加2.24億人，年均將凈增746萬(wàn)人。2040年至2045年人口平均預(yù)期壽命將達(dá)到80.34歲；2041年80歲及以上老年人在總?cè)丝谥姓急葘⑦_(dá)到5.15%，2045年65歲及以上老年人口占比達(dá)到24.9%。面對(duì)即將進(jìn)入超老齡化社會(huì)的養(yǎng)老壓力，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展被提到國(guó)家戰(zhàn)略層面，但是養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展有一個(gè)過(guò)程，首先它要取決于一個(gè)供需適配的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。目前單從供給側(cè)看，養(yǎng)老服務(wù)供給的有效性仍明顯不足，養(yǎng)老服務(wù)的存量結(jié)構(gòu)還不夠合理，突出表現(xiàn)在滿足健康老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多，而滿足失能、半失能高齡老人的照護(hù)護(hù)理型機(jī)構(gòu)相對(duì)不足。不可否認(rèn)的是，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)的“高門檻”是其中的重要原因。尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)，要提供建設(shè)單位出具的竣工驗(yàn)收合格證明，衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)、公安消防等部門的驗(yàn)收、審查、審核意見。對(duì)于很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，無(wú)異于設(shè)立了難以逾越的屏障，再加上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地難、融資難等問(wèn)題的存在，社會(huì)力量投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)“雷聲大，雨點(diǎn)小”，鼓勵(lì)和支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策效果難以顯現(xiàn)。取消設(shè)立許可意味著進(jìn)一步放寬養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，降低進(jìn)入的制度成本，從理論上講，養(yǎng)老服務(wù)的供給主體總量會(huì)進(jìn)一步增加。有了充分?jǐn)?shù)量的市場(chǎng)供給主體，養(yǎng)老服務(wù)供給的總量才能增加、結(jié)構(gòu)才能改善。

從微觀層面看，取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可是促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)、公平發(fā)展的需要。長(zhǎng)期以來(lái)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩者并不在一個(gè)水平線上競(jìng)爭(zhēng)，一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)千方百計(jì)跳過(guò)了許可的“門檻”，但依然在用地、補(bǔ)貼等方面難以跟公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得同等待遇。在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)中，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以全成本定價(jià)必然無(wú)法與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)展開公平競(jìng)爭(zhēng)。取消設(shè)立許可，所有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)一例外地接受消費(fèi)者的評(píng)判，優(yōu)勝劣汰的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則才能確立起來(lái)。

同時(shí)，取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可也是政府簡(jiǎn)政放權(quán)、方便企業(yè)和群眾辦事的需要。設(shè)定和實(shí)施行政許可，既是對(duì)行政機(jī)關(guān)的賦權(quán)，也是對(duì)行政相對(duì)人的約束和公共利益的保護(hù)。但是多一項(xiàng)許可，意味著行政機(jī)關(guān)就多了一份權(quán)力。長(zhǎng)期以來(lái)老百姓反映的一些現(xiàn)象，比如，一些政府部門“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”，一些干部“吃拿卡要”，本質(zhì)上是設(shè)立的行政審批、行政許可事項(xiàng)過(guò)多過(guò)濫造成的。在不危害公共安全和公共利益的前提下，把由市場(chǎng)機(jī)制有效調(diào)節(jié)、社會(huì)自主決定的事項(xiàng)交由市場(chǎng)和社會(huì)力量承接承辦，才能凈化政府“門庭”，激發(fā)社會(huì)活力。取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的道理也在這里，它對(duì)于政府部門是舍棄了一部分權(quán)力，對(duì)于想開設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的企業(yè)和各類社會(huì)主體則是少了一些限制，多了一些方便。

取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的出發(fā)點(diǎn)無(wú)疑是好的，既然依法被取消，就絕不能再搞變相許可和隱性許可，而應(yīng)站在促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)規(guī)范、健康發(fā)展和保障好億萬(wàn)老年人合法權(quán)益的角度，進(jìn)一步對(duì)已有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管措施和機(jī)制進(jìn)行完善。解決取消設(shè)立許可后保持監(jiān)管不弱化的問(wèn)題，可從以下三方面著手。

一是要盡快摸清掌握許可取消后養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管留下的“空當(dāng)”，從而把準(zhǔn)問(wèn)題、對(duì)癥下藥，從制度上盡快補(bǔ)上監(jiān)管的漏洞和短板。

二是要進(jìn)一步研究和完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系。行政許可法規(guī)定，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的可以不設(shè)許可，這一規(guī)定反過(guò)來(lái)理解，即加強(qiáng)監(jiān)管就可以從行業(yè)管理上做文章。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的《養(yǎng)老設(shè)施建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，進(jìn)一步確立標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的行業(yè)意識(shí)，樹立良好的行業(yè)規(guī)范。

三是引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擴(kuò)大管理和服務(wù)公開的力度，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，完善失信懲戒機(jī)制。缺少誠(chéng)信的市場(chǎng)，必然是秩序混亂的市場(chǎng)。把誠(chéng)信納入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估和對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供政府補(bǔ)貼的考量因素，建立失信違規(guī)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“黑名單”制度，加大對(duì)違法違規(guī)的失信行為懲罰制止力度，這些措施是保證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依法規(guī)范運(yùn)營(yíng)所必不可少的。同時(shí)，要考慮開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)涉及城建、環(huán)保、消防、衛(wèi)生、市場(chǎng)監(jiān)管等諸多部門的行政行為，必須建立綜合監(jiān)管機(jī)制，既要理清職責(zé)，做到“鐵路警察各管一段”，又應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成綜合監(jiān)管合力。

總之，取消設(shè)立許可對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作提出了新的要求。希望在許可取消后及時(shí)研究和實(shí)施更科學(xué)、更有效的監(jiān)管和扶持措施，使國(guó)家的這一重大決策真正落實(shí)落地，產(chǎn)生預(yù)期效果。

（作者系民政部政策研究中心副研究員）

（來(lái)源：中國(guó)社會(huì)報(bào)2019.1.21）