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首頁王 博
《中華人民共和國民法典》(以下簡稱民法典)作為“社會生活的百科全書”，涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個方面。就社會組織治理而言，它回應(yīng)社會關(guān)切，給予社會組織非營利法人分類的精準(zhǔn)定位;它引入“捐助法人”概念，為社會組織分類規(guī)范提供了明確依據(jù);它提出組織機構(gòu)設(shè)置等治理要求，為社會組織治理重塑提供了制度保障。民法典的頒布對于走好中國特色社會組織發(fā)展之路奠定了重要的制度基礎(chǔ)，也對新形勢下做好社會組織立法工作指明了新方向、提出了新要求。
精準(zhǔn)定位
民法典第八十七條明確了非營利法人的定義，并規(guī)定非營利法人包括事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等，這是我國第一次以法典形式將社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等社會組織完整納入非營利法人類型。
采用非營利與營利作為法人組織的“元分類”，在此基礎(chǔ)上增加特別法人的分類，符合我國基本國情和現(xiàn)實需要，對長期以來社會組織在民事基本法中組織形式不全、組織屬性不明確、法律地位不清晰等弊端作出了積極回應(yīng)。從做好社會組織立法工作來看，首先，要加大制度創(chuàng)新。從立法技術(shù)看，非營利法人制度蘊涵的是人性的二元論，處理好“經(jīng)濟(jì)人”和“道德人”之間的關(guān)系，遠(yuǎn)比營利組織領(lǐng)域單純理解經(jīng)濟(jì)人和理性人要難得多，社會組織立法要在市場經(jīng)濟(jì)條件下，將民法典中“人”的利他行為與利己行為做出平衡，建立一個既有別于所有人控制的商業(yè)組織制度、又有別于政府管控制度，既保護(hù)崇高道德行為、又遏制謀利沖動，既強調(diào)私法自治、又強調(diào)依法監(jiān)管的規(guī)則體系。其次，要明確非營利標(biāo)準(zhǔn)。圍繞民法典第八十七條和九十五條規(guī)定的非營利法人“禁止利潤分配”和“剩余財產(chǎn)處置的近似原則”做好配套立法銜接和行業(yè)、部門法規(guī)的清理工作。再次，要對“為公益目的成立的非營利法人”進(jìn)行界定。民法典第九十五條規(guī)定，“為公益目的成立的非營利法人終止時，不得向出資人、設(shè)立人或者會員分配剩余財產(chǎn)。剩余財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照法人章程的規(guī)定或者權(quán)力機構(gòu)的決議用于公益目的;無法按照法人章程的規(guī)定或者權(quán)力機構(gòu)的決議處理的，由主管機關(guān)主持轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的法人，并向社會公告”。值得注意的是，第九十五條規(guī)定的“近似原則”僅適用于以公益目的成立的非營利法人，而不包括其他行業(yè)協(xié)會商會等互益性社會組織。多年以來，現(xiàn)有立法、政策關(guān)于公益、非營利、慈善等概念始終存在交互使用、容易混淆的情況，應(yīng)當(dāng)以民法典頒布為契機，對有關(guān)術(shù)語進(jìn)行明確、統(tǒng)一，對“公益目的成立的非營利法人”進(jìn)行界定，或建立與“慈善組織認(rèn)定”制度的銜接對應(yīng)關(guān)系。最后，要加強對社會組織的非營利性監(jiān)管。有了民法典的清晰定位，社會組織立法應(yīng)當(dāng)多層次、全方位建立健全非營利性監(jiān)管機制和監(jiān)管規(guī)則，形成業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)主管部門、登記管理機關(guān)、稅務(wù)部門聯(lián)動的監(jiān)管機制，加大對社會組織亂發(fā)牌子、亂搞評比、亂收費、濫設(shè)分支機構(gòu)違規(guī)牟利行為的執(zhí)法力度，規(guī)范社會組織經(jīng)商辦企業(yè)和關(guān)聯(lián)交易等行為，更好樹立和維護(hù)民法典的立法權(quán)威。
分類規(guī)范
民法典第九十二條對捐助法人進(jìn)行了定義：“具備法人條件，為公益目的以捐助財產(chǎn)設(shè)立的基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等，經(jīng)依法登記成立，取得捐助法人資格”。這一規(guī)定首次將社會服務(wù)機構(gòu)(現(xiàn)行行政法規(guī)中稱為“民辦非企業(yè)單位”)與基金會并列成為捐助法人，并在此基礎(chǔ)上對其組織機構(gòu)、剩余財產(chǎn)處置等做出同等規(guī)范。從定義看，現(xiàn)行《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定的個體制和合伙制的民辦非企業(yè)單位不再屬于社會服務(wù)機構(gòu)的概念范疇。從社會組織立法工作看，要重點做好社會服務(wù)機構(gòu)立法銜接。首先，要統(tǒng)一組織名稱。長期以來，行政管理法規(guī)中，“民辦非企業(yè)單位”采用的是否定式的表述，因含義模糊、定位不清、與國際命名慣例不一致而飽受爭議。民法典考慮到這一問題，將“民辦非企業(yè)單位”改為“社會服務(wù)機構(gòu)”，突出了其提供社會服務(wù)的特性。但由于《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》及其配套法規(guī)政策等仍然使用“民辦非企業(yè)單位”稱謂，需要盡快與民法典保持一致。其次，要明確法人屬性。長期以來，個人型和合伙型民辦非企業(yè)單位由于產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任連帶，組織財產(chǎn)的獨立性不強，非營利性難以保證，民法典制定看到了這一弊端，從制度上明確了社會服務(wù)機構(gòu)為法人組織。為此，社會組織立法應(yīng)當(dāng)廢除個人型和合伙型民辦非企業(yè)單位類型，并考慮設(shè)置一個過渡期，允許已登記的個人型和合伙型民辦非企業(yè)單位退出，或到市場監(jiān)管部門登記為營利性法人，或轉(zhuǎn)為法人型組織在民政部門重新辦理登記。再次，要提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。與社會團(tuán)體分為公益性和互益性法人不同，民法典規(guī)定社會服務(wù)機構(gòu)、基金會一律為公益性的捐助法人。從實踐看，社會組織的公益性存在一個由強到弱的過渡譜系。一般認(rèn)為，基金會作為典型的慈善組織，公益性和利他性最強，相應(yīng)地，公權(quán)力接入程度更高，對其信息公開、社會監(jiān)督的力度更大，所謂“玻璃口袋”就是對其透明、公開運作的要求。而社會服務(wù)機構(gòu)因數(shù)量較大、立法不統(tǒng)一、組織類型多樣、監(jiān)管力量薄弱、扶持政策不到位等原因，不少學(xué)者認(rèn)為我國民辦非企業(yè)單位行業(yè)存在一種亂象，即“在非營利外衣下實施營利成為一種固成的慣性”。民法典頒布后，社會組織立法工作必須要攻堅克難，著力建立健全高標(biāo)準(zhǔn)、全方位、精細(xì)化的治理規(guī)則，從登記入口、日常監(jiān)管、社會監(jiān)督、執(zhí)法檢查等環(huán)節(jié)著手，編牢織密集資產(chǎn)管理、負(fù)責(zé)人管理、項目管理、剩余財產(chǎn)處置在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)化無縫監(jiān)管制度，扭轉(zhuǎn)社會服務(wù)機構(gòu)違規(guī)牟利行為。
治理重塑
民法典第九十一條對社會團(tuán)體的章程、組織機構(gòu)(權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu))、法定代表人做出規(guī)定;第九十三條對捐助法人的章程、組織機構(gòu)(決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)事會)和法定代表人做出規(guī)定。從做好社會組織立法工作看，首先，要堅持分類指導(dǎo)的治理理念。民法典基于捐助法人公益性和財產(chǎn)監(jiān)管的特殊要求，明確了監(jiān)事會為基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等捐助法人的必設(shè)機構(gòu)，以強化其內(nèi)部監(jiān)督。而對社會團(tuán)體，可允許其根據(jù)自身特點，區(qū)分公益性、互益性特征及登記層級等，自主選擇是否設(shè)立監(jiān)事會。其次，要提升章程的治理地位。要明確章程在社會組織內(nèi)部治理中的核心地位和作用，通過在章程中明確黨建領(lǐng)導(dǎo)機制，細(xì)化社會組織法人治理機構(gòu)及職責(zé)，明確法定代表人的人選、屆次和負(fù)責(zé)人的責(zé)任，切實提升社會組織依章程辦會理念和自律誠信辦會能力。再次，加強對重點問題的治理。要圍繞社會組織負(fù)責(zé)人一言堂、內(nèi)部人控制等問題，建立負(fù)責(zé)人問責(zé)制度和信用管理制度;圍繞社會組織陷入僵局問題，建立糾紛解決機制;圍繞捐助法人關(guān)聯(lián)交易等問題，建立信息公開制度;圍繞社會組織濫設(shè)、疏于管理分支機構(gòu)的問題，明確設(shè)立原則、程序和法律責(zé)任。最后，要強化對“僵尸組織”的治理。要按照民法典第六十八條規(guī)定的法人終止情形，建立非營利法人破產(chǎn)制度;要降低注銷成本，探索簡易注銷制度;要通過吊銷登記證書、納入異常名錄和嚴(yán)重違法失信名單等方式，加速“僵尸組織”市場出清，促進(jìn)社會組織布局優(yōu)化。
民法典體例科學(xué)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容完整、協(xié)調(diào)一致，體現(xiàn)了高超的立法水準(zhǔn)。社會組織立法工作應(yīng)當(dāng)既領(lǐng)會總體精神、又把握具體要求，既落實文字要求、又注重內(nèi)在意蘊，將民法典的各項要求做實、做好、做出成效。
(作者單位：民政部社會組織管理局)
(來源：中國社會報2020.11.23)
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