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首頁山東省民政廳副廳長 張孟強
縣域是經濟發展、社會治理的基礎單元。郡縣治則天下安，縣域強則國家強。縣域養老服務聯接城鄉，涵蓋養老服務體系建設相關的各類人群、需求、要素、模式，具有相對獨立體系的完整特征，在全省養老服務體系建設中具有重要基礎地位。近期，筆者在山東省榮成市專題調研時，對當地整體解決縣域養老問題的一系列探索實踐進行了深入調研和思考。從貫徹落實“積極應對人口老齡化國家戰略”的角度來看，基層的鮮活創新和有益探索，有效發揮了縣級黨委、政府的積極性和創造性，增強了縣域養老服務能力，對積極應對、科學應對、綜合應對人口老齡化有著十分重要的意義。
榮成縣域養老服務體系建設成效
截至2019年底，榮成市戶籍人口65.6萬人,其中老年人20.4萬人，占戶籍人口31.1%。近年來，榮成市將構建縣域養老服務體系納入經濟社會發展全局，統籌城鄉區域、老年人群、服務需求、參與主體、發展要素、供給模式、支持政策，因地制宜，綜合發力，居家社區機構相協調、醫養康養相結合的多層次養老服務體系不斷完善。
基本形成了黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動的組織制度構架。一是黨委政府重視。榮成市委市政府將發展養老服務業納入國民經濟和社會發展規劃，納入重要議事日程，成立養老服務工作領導小組、“暖心食堂”聯席會議小組等工作協調機制，定期研究推進養老服務業加快發展的政策措施。二是政策支持有力。先后制定《關于加快社會養老服務體系建設的意見》《榮成市加快推進醫養結合暨養老服務業轉型升級實施方案》等12個政策文件，從用地保障、建設補助、運營獎補、稅費減免、人才培養等20多個方面進行扶持。2016年以來，市財政共安排3000多萬元對養老服務業進行獎補。三是社會積極參與。2016年以來，社會資本投資近18億元參與養老服務體系建設。目前全市養老機構全部實現社會化運營，社會化運營床位達到9909張，占比達到96.9%。全市照料中心、綜合性社區養老服務中心全部由社會力量參與建設運營。四是全民整體行動。廣泛開展尋找“最美家庭”、孝老模范評選等活動，登記為老志愿服務組織28家，注冊志愿者1萬多人，農村幸福院、“暖心食堂”等互助養老服務蓬勃發展。
基本建立了機構養老、居家社區養老、農村養老、醫養康養相結合的多層次服務體系。一是機構養老充分發展。全市共建設各類養老機構35家，現有養老床位10225張，每千名老人擁有養老床位50張。二是居家社區養老逐步延伸。建成社區日間照料中心70處、綜合性社區養老服務中心6處。發展居家養老線上服務平臺，入網老年人家庭2.6萬余個。三是農村養老不斷拓展。將區域內24個鄉鎮敬老院整合為8處農村區域性養老服務中心，在優先服務特困人員同時，向社會老年人拓展服務。建設農村幸福院185家、“暖心食堂”335家，2021年將實現“暖心食堂”村居覆蓋85%。四是醫養康養加速融合。全市35家養老機構共設立護理院2所、康復醫院1所、老年病醫院1所，醫務室2個、巡診室30個，實現養老機構醫療服務全覆蓋。
基本形成了政府基本公共服務、市場專業化服務、志愿互助養老服務和家庭贍養、扶養服務“四位一體”服務供給結構。一是政府基本養老公共服務扎實有力。特困老年人供養方面，基本生活標準按照城鄉低保標準的1.3倍確定。經濟困難老年人養老服務補貼方面，每年發放資金110多萬元，惠及998名老年人。政府購買養老服務方面，出臺《榮成市實施政府為特殊困難老年人購買社區居家養老服務實施方案》，為符合條件的特殊困難老年人提供居家上門服務。農村留守老年人關愛服務方面，通過政府購買服務、村集體投入、社會捐贈等形式，著重為300多名留守、孤寡、失能、失獨等困難老年人提供關愛服務。二是市場專業化養老服務水平明顯提升。將養老服務業全面推向市場，持續推動公辦養老機構改革。三是志愿互助養老服務不斷拓展。大力支持志愿養老服務，涌現出榮成市巾幗志愿者協會“芳華敬老·情暖榮成”、 榮成市社會組織孵化園“冷暖相伴一家親”、榮成市燕語春風社會工作服務中心“春風助老——頭甲村高齡獨居老人安享項目”等一大批優秀的養老互助項目。四是家庭贍養與扶養服務廣泛發動。廣泛開展尋找“最美家庭”、孝老模范評選等活動，征集典型事跡200余個、優秀案例100余篇，涌現出孝老自強模范李秀春、最美孝德家庭劉香家庭等孝老敬老典型，夯實了家庭贍養與扶養服務基礎。
基本形成了智慧化、專業化、產業化、規范化的高質量發展路徑。一是智慧化。建設榮成市智慧養老服務平臺，形成1個養老數據中心、3類業務中心、2類訪問門戶、1個監管中心、2個外部接入平臺、20個應用系統基礎架構。市財政拿出3000萬元開展智慧養老院創建行動，配套開發16個特色智慧系統服務項目。發展居家智慧養老新模式，開發了“榮養老”手機APP系統，與市級養老綜合平臺打通，形成“15分鐘智慧養老圈”。二是專業化。建立養老護理員入職補貼制度，市級財政按實際給予5000元、7000元、10000元不等的一次性補助。建立校企合作制度，推動盛泉養老與威海技師學院合作成立盛泉養老專業教學實訓基地，不斷提升養老服務隊伍專業化水平。實施養老管理人才備案制度，建立養老服務領軍人才儲備庫，打造高素質養老管理人才隊伍。三是產業化。制訂《榮成市加快推進旅游養老服務實施方案》，指導養老機構開展旅居養老，推動異地旅游發展。積極推動“養老+健康”產業融合，引導社會力量投資休閑健康養生養老基地，開發老年住宅、老年公寓，建設能夠滿足老年人教育、健身、娛樂、保健、醫療、康復、護理等多種需求的老年社區和大型養老綜合體。四是規范化。制定行業標準、企業標準500多項。依托全市智慧養老服務平臺，實現對8處農村區域性養老服務中心24小時全方位監管。印發《榮成市養老服務質量動態評估實施方案(試行)》，通過等級評定實現對養老機構的分類分級管理，養老院服務質量合格率達到100%。
逐步摸索形成可復制推廣的經驗
符合市情、規劃合理的農村區域性養老服務中心建設。榮成市打破敬老院行政區劃和屬地管理限制，充分考慮農村養老實際需求，規劃南、北、中三個農村重點養老板塊，先后投資5億元，將區域內24所敬老院進行撤并整合，集中打造8處總床位在300-1200張的農村區域性養老服務中心，建立起農村區域“大養老”整體框架，達到農村養老問題和需求“集中打包、一站解決”的良好效果。
面向兜底、分類服務的政府購買居家社區養老服務政策。出臺了《榮成市實施政府為特殊困難老年人購買社區居家養老服務實施方案》，將本市戶籍且實際在本市居住的符合條件的失能、半失能特困對象、低保老人以及生活不能自理的市級以上勞動模范、撫恤定補優撫對象、計劃生育特別扶助對象、新中國成立前老黨員，分別提供每月60小時、45小時、30小時的居家服務，有效改善他們的生活質量。
重點扶持、提升明顯的養老機構醫養結合能力建設。榮成市規定規模在500張床位以上的養老機構，內部要設置護理院或康復醫院等醫療機構;規模在150-500張床位的養老機構，內部要設置醫務室或者護理站;規模在150張床位以下的養老機構，內部要設置巡診室。經民政和衛健部門許可的醫養結合機構，護理型床位市級一次性建設補助標準為每張床位5400元;內設門診部、診所、醫務室、衛生所(室)、護理站的養老機構，市級財政給予5萬元的開辦補助;醫療衛生機構設置專門養護病區且護理型床位不少于10張的，市級財政給予每張床位3000元一次性補貼。目前，全市已實現養老機構醫療全覆蓋。
多級聯動、基本覆蓋的農村“暖心食堂”建設。榮成市把解決農村孤寡、獨居、空巢老年群體的吃飯問題作為發展養老服務工作的首要任務，堅持“政府扶持、村級主辦、志愿引領、社會參與”相結合，創新“信用管理+志愿服務+暖心食堂”模式。335家“暖心食堂”覆蓋全市40%的村居，其中鄉村振興樣板村覆蓋率達到60%以上，可集中解決這些村1.2萬名80周歲以上老人的“一餐熱飯”問題。
系統集成、互聯互通的智慧養老工程建設。榮成市投資1700萬元，建設全市智慧養老服務平臺與養老大數據管理平臺，與榮成“智慧醫療”平臺互聯互通，打造集數據整合、行業監管、服務供給于一體的市級綜合性養老服務和管理平臺。目前全市3家市級醫院、2處體檢中心、35家養老機構實現數據共享。
廣泛發動、初具規模的養老服務志愿隊伍建設。榮成市將信用體系與志愿服務有機結合，通過引入信用激勵機制，吸引不同身份、不同年齡、不同職業的人加入養老服務志愿者隊伍。以“暖心食堂”為例，出臺《“暖心食堂”文明實踐志愿服務工作實施方案》，以信用為激勵，以志愿者為主體，鼓勵引導志愿者積極參與“暖心食堂”運營，目前，全市成立 “巧廚娘”志愿服務隊400多支，1.1萬人。
對縣域養老服務體系建設的啟示
黨委政府重視是根本。縣委、縣政府要把縣域養老服務體系建設擺在重要工作位置，堅決貫徹習近平總書記提出的“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合”的指示要求，不斷建立健全黨委、政府統一領導下的養老服務工作體系和體制機制，著力發揮好各級黨委、政府在宏觀統籌規劃、公共服務供給、政策制度保障、市場監督管理、人才隊伍建設等方面的主導作用，確保應對人口老齡化各項事業健康持續發展。
政策制度引領是前提。養老服務制度是關系到養老服務發展的根本性、全局性、穩定性和長期性問題。抓好縣域養老服務體系建設，縣級人民政府要特別重視養老服務政策制度建設，加強宏觀統籌規劃，將養老服務發展納入本地區國民經濟和社會發展規劃。縣級民政部門要借鑒國際國內、省外省內有益經驗，做好制度安排，加強普惠性、基礎性、兜底性制度建設，不斷完善老年人家庭贍養和扶養、社會救助、社會福利、社會優待、宜居環境、社會參與等政策，切實增強政策制度的針對性、協調性、系統性。
優化要素供給是保障。縣域養老服務體系建設，是一項基礎性、長期性和系統性工程，涉及多領域、多行業、多部門。抓好縣域養老服務體系建設，要加強統籌協調和政策引導，充分發揮政府和市場“兩只手”的作用，不斷優化資本、土地、人才、技術、制度等方面的要素供給。要通過財政資金引導、為企業打通投融資便捷渠道等方式，增加資本要素供給;通過編制養老服務設施供地計劃、依法保障非營利性養老服務機構用地、多種有償使用方式供應養老服務設施用地等方式，增加土地要素供給;通過院校培養、免費培訓、獎勵激勵等方式，增加人才要素供給。
多元主體參與是核心。抓好縣域養老服務體系建設，核心是促進政府、市場、社會、家庭、個人等養老服務主體各盡其能、共建共享。政府層面，要更好發揮宏觀統籌、公共服務、市場監管等綜合作用，強化在養老服務“兜底線、保基本”中的重要職責。市場層面，要發揮市場在基本養老服務中的資源配置作用和在非基本養老服務中的決定性作用，使市場成為養老服務供給主體。社會層面，要激發社會力量共同參與養老服務，有效彌補政府微觀能力不足和市場逐利的缺陷，積極發揮志愿者、義工等社會力量在養老服務中的重要支持作用。家庭層面，要強化家庭和個人在養老中的第一責任，堅持對家庭養老基礎性功能的鞏固和支持。
城鄉統籌發展是關鍵。不同于大城市養老，縣域養老服務體系建設的重點和難點在農村，發展的關鍵點和突破點也在農村。做好農村養老服務工作，要加強與脫貧攻堅、鄉村振興等有效銜接，把發展互助養老、基本養老放在更加突出的位置。在制度建設上，重點加強以農村空巢、留守老年人為重點的定期探訪制度，以農村經濟困難的高齡、失能老年人為重點的長期照護保障制度;在設施建設上，要加快形成縣級供養服務設施、鄉鎮敬老院(鄉鎮級綜合性養老服務中心)和農村互助養老服務設施三級互聯互通的農村養老服務網絡;在服務內容上，要大力推行社區助老食堂或社區助餐點建設，首先解決農村老年人的吃飯難題，再向其他服務延伸。
滿足剛性需求是基礎。在當前養老服務資源相對緊缺、公共財政保障尚不充裕的情況下，加強縣域養老服務體系建設，應該立足當地養老服務實際需求和財政可承受能力，首先解決民生兜底的問題，將工作重點放在建立以長期護理保險制度為基礎，社會救助、社會福利、慈善事業和商業保險為補充的長期照護保障制度上，堅持把滿足經濟困難的高齡、失能、空巢老年人的長期照護剛性需求作為優先選項。
高質量發展是方向。加強縣域養老服務體系建設，必須堅持科技化、信息化發展路徑，通過康復輔具技術、智能照護機器人技術、大數據、物聯網、信息化網絡技術等在養老服務中的集成應用，解決家庭養老功能弱化與家庭照護需求增加、養老服務人力資源短缺與失能老年人健康生活保障等方面的矛盾。要堅持專業化、標準化、規范化、品牌化發展路徑，加快推進公辦養老機構社會化改革，盤活閑置資源，引入專業組織和專業力量，推動建立具備多學科專業知識、方法與技能的養老服務人才隊伍，建立需求評估、服務流程、質量管理、風險控制、服務評價等各方面的標準化體系，積極推進養老服務高質量發展。
(來源：中國社會報2020.11.26)
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