無障礙瀏覽
首頁本報記者 柳旭 張雨點 張昕
從“對困難群眾，我們要格外關注、格外關愛、格外關心，千方百計幫助他們排憂解難，把困難群眾的安危冷暖時刻放在心上”，到“困難群眾不愁吃不愁穿應該說普遍做到了”，再到“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”，習近平總書記這些溫暖人心的話語，既是對我國社會救助這一兜底民生工程的基本職責和工作成效的深刻闡釋，更是黨和政府向全國人民履行莊嚴承諾的最好見證。
民為邦本，本固邦寧。作為我國社會救助體系的核心與基礎，最低生活保障制度(以下簡稱低保制度)從最初保障7680人，月人均保障標準120元，發(fā)展到現(xiàn)在(截至2019年6月底)全國城鄉(xiāng)低保對象4300萬人，城市低保月人均標準600多元，農(nóng)村低保年人均標準5000多元，一筆筆雪中送炭的救助金，為絕望中的家庭重新點亮希望之光;一項項救急救難的保障政策，為困難群眾織就牢不可破的安全網(wǎng)。
習近平總書記對民政工作作出的重要指示指出，民政工作關系民生、連著民心，是社會建設的兜底性、基礎性工作。回眸民政幾十年的發(fā)展歷史，低保無疑是最能體現(xiàn)民政工作性質與特點的工作之一。維護困難群眾基本生活權益，維護社會和諧穩(wěn)定，促進社會公平正義，可以說，低保制度從誕生到發(fā)展無不承載著黨中央、國務院以及各級黨委、政府的深切希望，浸透了各級民政部門以及從事低保工作的基層干部的辛勤汗水，飽含著廣大人民群眾特別是困難群眾的殷殷期待。它的誕生和發(fā)展是社會主義制度的必然要求，是橫跨兩個世紀、建在中國人民心中最偉大的工程之一。
創(chuàng)新探索+逐步拓展
低保開啟救濟制度改革大幕
1992年6月，《解放日報》刊登了一篇反映上海市長寧區(qū)華陽街道幾位老人生活困境的長篇報道，這些老人因子女殘疾或配偶患病導致生活極其困難，但由于不是“孤老”，無法納入政府救濟范圍，引起社會各界廣泛關注。與此同時，由于經(jīng)濟體制轉型，下崗失業(yè)人員增多，部分城鎮(zhèn)居民生活特別艱難，如何有效保障這類群體的基本生存權益，成為政府迫切需要解決的問題。在深入調研和反復論證的基礎上，上海市于1993年6月實行城市居民最低生活保障線制度，拉開了中國社會救濟制度改革的序幕。
上海市的做法得到中央領導和民政部的高度重視，民政部立即派出調研組到上海總結經(jīng)驗。1994年5月，第十次全國民政會議召開，這次會議對于我國低保制度的確立和發(fā)展意義非凡。會上，民政部明確將“對城市社會救濟對象逐步實行按當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標準進行救濟”列入民政工作此后五年發(fā)展目標，并部署在東南沿海地區(qū)進行試點。
隨后，廈門、武漢、重慶、蘭州、沈陽等地開始著手調研并制定政策，建立城市低保制度在整個民政工作中的地位迅速凸顯出來。到1995年底，全國已有11個城市建立了這項制度，各地政府根據(jù)城市居民維持基本生活的最低支出和物價指數(shù)，結合社會平均生活水平和政府財政承受能力，經(jīng)過多次測算、論證，確定每月最低生活保障線，如上海市135元、廈門市150元、青島市96元。到1997年8月底，建立低保制度的城市增至206個，占當時全國建制市的1/3，建立城市低保制度成為“九五”期間國家重點推進的一項工作。
除了城市低保制度，妥善解決我國廣大農(nóng)村地區(qū)困難群眾基本生活問題的需求同樣迫切。為此，第十次全國民政會議確定了“在農(nóng)村初步建立起與經(jīng)濟水平相適應的層次、標準有別的社會保障制度”的任務。根據(jù)會議精神，各地在做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的基礎上，積極探索建立針對農(nóng)村特殊困難群眾的長效救助機制。
1994年，上海市和山西省陽泉市在全國率先開展了農(nóng)村低保的試點，提出家庭人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村村民，由政府和鄉(xiāng)村集體給予差額補助。次年3月，民政部和山西省政府在陽泉市召開農(nóng)村社會保障工作現(xiàn)場會，推廣陽泉市農(nóng)村低保工作的經(jīng)驗。會上，時任民政部部長多吉才讓指出，“陽泉市的探索和實踐，符合黨的十四屆三中全會精神，與第十次全國民政會議關于建立多層次的農(nóng)村社會保障體系的要求完全一致。要深刻認識建立農(nóng)村社會保障制度的重大意義，努力建立健全完善的農(nóng)村社會保障體系，正確處理好建立農(nóng)村社會保障制度工作中的關系，進一步促進農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展和進步，保障廣大農(nóng)民的基本生活權益。”
有了好的政策導向，如何盡快落地落實落細成為當務之急。1995年12月，廣西壯族自治區(qū)武鳴縣頒布了《武鳴縣農(nóng)村最低生活保障線救濟暫行辦法》，在全國率先出臺了縣級農(nóng)村低保制度文件，讓4600名農(nóng)村貧困群眾基本生活得到保障。除了武鳴縣，廣西南寧、柳州、梧州、桂林、北海等5個地市也于1996年1月開始實行低保制度，自治區(qū)政府專門成立了城市居民最低生活保障線救濟工作領導小組，抽調2600名干部組成126個調查組，由民政牽頭，歷時3個多月，走訪2150家企業(yè)、360條街道，召開120次座談會，摸清了5市1縣困難群眾基本情況，為順利推進低保制度打下了堅實基礎。
1996年12月，民政部辦公廳印發(fā)《關于加快農(nóng)村社會保障體系建設的意見》，提出“凡開展農(nóng)村社會保障體系建設的地方，都應該把建立最低生活保障制度作為重點，即使標準低一點，也要把這項制度建立起來。”隨后，吉林、廣西、甘肅、河南、青海等省(自治區(qū))先后以省(自治區(qū))政府名義出臺相關文件，大力推進農(nóng)村低保工作。到2001年，農(nóng)村低保建制縣市達到2037個。到2002年，全國農(nóng)村低保對象達到404萬人，年支出資金13.6億元。
2005年12月，中共中央、國務院《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》明確提出，要進一步完善農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、特困戶生活救助、受災群眾補助等社會救助體系;有條件的地方，要積極探索建立農(nóng)村低保制度。根據(jù)中央部署，各地推進農(nóng)村低保的力度進一步加大，并逐步由東部地區(qū)向中西部地區(qū)延伸，截至2006年底，全國部署建立農(nóng)村低保制度的省份已達25個。
頂層設計+高位推動
低保駛入全面推進快車道
1997年9月，國務院下發(fā)《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，并召開全國城市居民最低生活保障制度電視電話會議，不僅規(guī)定了城市低保制度保障對象的范圍、保障標準、保障資金的來源等政策界限，而且明確提出在1997年底以前，已建立低保制度的城市要逐步完善，尚未建立的要抓緊做好準備工作;1998年底以前，地市級以上城市要建立起低保制度;1999年底以前，縣級市和縣政府所在地的鎮(zhèn)要建立起低保制度。這也成為我國城市低保制度建設工作從探索階段進入全面推廣階段的重要標志。
此后，黨中央、國務院以及民政部和相關部門下發(fā)了一系列文件，如《中共中央、國務院關于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》《國務院辦公廳轉發(fā)勞動保障部等部門關于做好提高三條社會保障線水平等有關工作意見的通知》《民政部關于加快建立與完善城市居民最低生活保障制度的通知》等，著力推進低保工作。各級黨委、政府和民政部門對這項工作高度重視，有效保障了城市低保制度的不斷推廣。到1999年9月底，全國所有667個城市、有建制鎮(zhèn)的1638個縣政府所在地的鎮(zhèn)，全部建立了城市低保制度。
1999年9月28日，時任國務院總理朱镕基簽署了中華人民共和國國務院第271號令，頒布《城市居民最低生活保障條例》，對保障原則、保障對象、管理部門及其職責、資金來源及管理、保障標準的確定及調整、審批程序、低保金的發(fā)放及其監(jiān)督、違紀違法行為的處罰等作出規(guī)定，標志著我國城市低保制度走上法制化軌道，標志著城市低保工作在經(jīng)歷了各地的探索創(chuàng)新和完善推廣后，終于進入全面實施和規(guī)范提高的新階段。
然而受城鄉(xiāng)二元化結構體制的制約，我國農(nóng)村低保制度的發(fā)展總體上落后于城市。從20世紀90年代初期，上海市及山西省左云、陽泉等地探索開展具有農(nóng)村低保萌芽的試點工作起，一直到2005年，在國家層面的政策文件中出現(xiàn)的相關表述僅有“積極探索建立農(nóng)村低保制度”。
2006年10月，中共中央十六屆六中全會作出《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，第一次提出了在全國“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”的普遍性要求。當年12月召開的中央農(nóng)村工作會議和隨后下發(fā)的《中共中央 國務院關于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》進一步明確要求：“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，各地應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況，確定最低生活保障對象范圍、標準，鼓勵已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當補助。”
2007年3月，時任國務院總理溫家寶在當年的《政府工作報告》中鄭重宣布：“今年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，各地要根據(jù)實際，合理確定最低生活保障對象范圍和標準，中央財政對困難地區(qū)給予適當補助。”5月23日，國務院常務會議專題研究農(nóng)村低保;6月26日，國務院召開“在全國建立農(nóng)村低保制度工作會議”，研究完善有關政策措施，對在全國建立農(nóng)村低保制度進行部署;7月11日，國務院印發(fā)《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，對農(nóng)村低保標準、保障對象、規(guī)范管理、資金落實等內(nèi)容作出明確規(guī)定，這一系列舉措標志著農(nóng)村低保已完成試點探索過程，進入了全面推進的新階段。
提標擴面+應保盡保
低保惠及數(shù)千萬城鄉(xiāng)困難群眾
1997年7月24日上午，時任湖北省襄樊市副市長尚立學將該市的首筆生活保障金交到困難戶黃輝手中，這位因企業(yè)停產(chǎn)而賦閑在家的中年女工眼中閃著淚光說：“雖然錢不多，但我曉得國家也有困難，我們絕不靠救濟過日子，要自力更生走出困境。”這一天，低保制度在襄樊鋪開，該市也成為國內(nèi)首個將停產(chǎn)企業(yè)職工列為低保對象的城市。
在城市低保制度全面建立后，國家一再強調，在保障對象方面，最低生活保障制度不能只保“三無”人員，因為建立這項制度的目的之一就是為了保證經(jīng)濟體制改革特別是國有企業(yè)改革的順利進行，要立足全局，不能把眼光只局限于民政對象;在保障標準方面，應該堅持科學測定，標準的確定必須建立在可靠的事實和數(shù)據(jù)上，不能光是參考其他地區(qū)的標準去估計，或只根據(jù)能拿出多少資金而確定，制定標準的首要依據(jù)是當?shù)鼐用褡罨镜纳嫘枰?/span>
1999年8月，國務院決定，同時把國有企業(yè)下崗職工的基本生活費、失業(yè)保險金、城鎮(zhèn)居民最低生活保障金水平提高30%，所需資金主要由中央財政予以適當補助。同年，中央財政開始對財政確有困難的中西部地區(qū)和老工業(yè)基地實施城市低保補助資金專項轉移支付，當年下半年安排4億元。這一舉措大大緩解了經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)低保金緊張的局面，各地的低保標準開始有所提高。
按照黨中央、國務院的部署，從2000年起，城市低保的工作重點開始轉向努力擴大低保覆蓋面，確保符合條件的困難群眾都能進入低保范圍，民政部著力在此方面進行調查研究，并出臺了一系列政策文件，健全完善城市低保制度。當年1月，民政部印發(fā)《關于深入貫徹〈城市居民最低生活保障條例〉進一步規(guī)范完善城市居民最低生活保障制度的通知》，提出將“解決部分群眾應保未保問題”納入重點民政工作。2001年11月，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》，要求依照屬地原則，將中央、省屬企業(yè)，尤其是遠離城鎮(zhèn)的軍工、礦山等企業(yè)符合條件的貧困職工納入最低生活保障范圍。
2002年2月4日，中央在專門研究困難群眾生產(chǎn)生活安排問題的政治局常委會議上，特別強調要進一步做好城市低保工作，把符合低保條件的城市貧困人口全部納入低保范圍，做到應保盡保。各地黨委、政府和各級民政部門深入貫徹黨中央、國務院有關要求，反復排查摸底，協(xié)調地方財政調整支出結構，加大資金投入，使這項工作取得了突破性進展。當年7月，全國享受城市低保的貧困居民已經(jīng)達到1930.8萬人，初步實現(xiàn)了應保盡保的目標。到2011年底，全國共有城市低保對象1145.7萬戶、2276.8萬人，月人均標準287.6元，全年各級財政共支出城市低保資金659.9億元，其中中央財政補助資金502億元，占總支出的76.1%。
在城市低保全面建立、穩(wěn)步發(fā)展的同時，黨中央、國務院也在積極推進建立農(nóng)村低保制度。到2007年底，農(nóng)村低保制度全面建立，救助對象3566萬人;到2011年底，全國共有農(nóng)村低保對象2672.8萬戶、5305.7萬人，月人均標準143.2元，全年各級財政共支出農(nóng)村低保資金667.7億元，其中中央財政補助資金502.6億元，占總支出的75.3%。
分類施保+科學管理
低保逐步邁向規(guī)范化、精細化
1999年《城市居民最低生活保障條例》剛剛頒布時，全國納入低保的人數(shù)只有280多萬人，但在不到三年的時間里，城市低保救助面迅速超過1900多萬人，占當時全國非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的5.6%。人數(shù)眾多、相對穩(wěn)定、必須按月給予救助且所需資金為數(shù)甚巨的民政服務對象，是民政工作歷史上從來沒有過的。
城市低保制度無論在救助人數(shù)、所需資金、程序設計、工作規(guī)范、社會影響上，都已成為民政工作中最重要的一個方面，受到從中央到地方各級黨委、政府的高度重視。作為一種經(jīng)常性的社會救助制度安排，加強制度建設，規(guī)范日常管理，更有效地發(fā)揮制度功能，自然成為工作重點。
2002年10月，民政部在遼寧省沈陽市召開全國城市低保工作會議時強調指出，要把“完善制度、規(guī)范管理”作為低保工作的一項長期工作，重點抓好。自2003年開始，民政部指導各地探索在低保制度中實施分類施保。次年4月，民政部辦公廳印發(fā)《關于進一步加強和規(guī)范城市居民最低生活保障工作的通知》，要求各地積極推進分類施保，切實解決低保家庭的特殊困難。
此后，針對分類施保、提高救助水平，國務院和民政部等部門陸續(xù)出臺了相關政策，比如《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》明確要求，“對最低生活保障家庭中的老年人、未成年人、重度殘疾人、重病患者等重點救助對象，要采取多種措施提高其救助水平”。民政部聯(lián)合中國殘聯(lián)等部門印發(fā)的《關于進一步加強殘疾人社會救助工作的意見》明確要求，“生活困難、靠家庭供養(yǎng)且無法單獨立戶的成年無業(yè)重度殘疾人，經(jīng)個人申請，可按照單人戶納入最低生活保障范圍”，為貧困重度殘疾人納入最低生活保障提供了政策支持。
低保制度的全面建立，為困難群眾提供了基本生活保障。但在制度實施過程中，一些新情況、新問題不斷出現(xiàn)，比如：由于居民收入來源日益多元化導致的核查難、認定難，以及個別地區(qū)在低保工作中存在的“優(yōu)親厚友”現(xiàn)象等，致使低保規(guī)范管理的要求日益迫切。
為提高社會救助對象認定的科學性、準確性，2008年以來，民政部積極探索建立分類別、跨部門、多層次的社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對機制，利用分散在公安、人社、住建、稅務、金融、工商等部門和機構的戶籍、車輛、住房、社會保險、養(yǎng)老金、存款、證券、個體經(jīng)營、住房公積金等收入和財產(chǎn)信息，綜合評估救助申請人的家庭經(jīng)濟狀況，決定是否認定為低保家庭。
2008年10月，民政部會同發(fā)展改革委、財政部等11部委下發(fā)《城市低收入家庭認定辦法》，首次提出在社會救助對象認定中查詢相關部門和機構掌握的居民家庭收入、財產(chǎn)信息。同年12月，上海率先成立了全國首家專門從事居民家庭經(jīng)濟狀況核對工作的專業(yè)機構，為政府有關部門審批社會保障項目提供經(jīng)濟狀況核對服務，在方便群眾、提高效率的同時，促進了誠信意識，節(jié)約了財政資金，提升了社會救助對象認定的準確性。
2012年9月，國務院印發(fā)《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，明確了戶籍狀況、家庭收入和家庭財產(chǎn)三個認定低保對象的基本條件，并要求“加快建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制，健全完善工作機構和信息核對平臺，確保最低生活保障等社會救助對象準確、高效、公正認定”。同年10月，民政部低收入家庭認定指導中心成立，承擔全國低收入家庭經(jīng)濟狀況信息數(shù)據(jù)庫的建立和維護、經(jīng)濟狀況信息查詢與核對工作。
從2013年起，民政部著手部署加強社會救助與婚姻家庭、殯葬、社區(qū)管理等信息的共享，并分別會同相關部門制定了查詢社會救助家庭成員戶籍、車輛、銀行存款、證券、住房公積金、住房保障、住房買賣、工商登記、不動產(chǎn)登記等信息的具體辦法。各地民政部門也逐步建立了社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對機制，提高了社會救助對象認定的準確性。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌+政策銜接
低保全力服務國家重大戰(zhàn)略
黨的十八屆三中全會提出，城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提出了具體要求。構建城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系成為迫切需要。
2014年2月，國務院頒布《社會救助暫行辦法》，以行政法規(guī)形式將農(nóng)村低保和城市低保統(tǒng)一規(guī)定為最低生活保障制度，并在低保資格條件、標準制定、申請審核審批程序、社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對等方面提出明確要求，為新時期低保制度的健全完善和有效實施提供了基本的法規(guī)遵循。
除了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)之間群眾生活的巨大落差，以及大量困難群眾依然在貧困線下苦苦掙扎也是制約我國社會主義現(xiàn)代化建設的突出問題。
習近平總書記高度重視低保等社會救助政策兜底保障工作，早在2015年6月在貴州調研時就作出了“低保政策兜底一批”的重要指示。同年11月在中央扶貧開發(fā)工作會議上，習近平總書記強調，對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，要由社會保障來兜底。
2016年9月，國務院辦公廳轉發(fā)了民政部等6部門《關于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導意見》，指導各地做好政策、對象、標準、管理四個方面的銜接。
為妥善解決農(nóng)村低保兜底保障中存在的問題，2017年9月，民政部、國務院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)《關于進一步加強農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的通知》，指導各地正確處理、準確把握建檔立卡貧困人口和農(nóng)村低保對象重合、貧困發(fā)生率和農(nóng)村低保覆蓋面、國家扶貧標準與農(nóng)村低保標準、脫貧攻堅相關考核評估、激發(fā)困難群眾脫貧內(nèi)生動力等問題。
2017年10月，黨的十九大提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”，并作出“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會”“確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽”的莊嚴承諾，這對低保制度充分發(fā)揮兜底保障作用提出了更高要求。按照中央精神，各級政府和民政部門不斷加大工作力度，到2017年底，全國所有縣(市、區(qū))的農(nóng)村低保標準均動態(tài)達到或超過國家扶貧標準。
2018年7月，民政部會同財政部、國務院扶貧辦制定《關于在脫貧攻堅三年行動中切實做好社會救助兜底保障工作的實施意見》，指導各地進一步完善農(nóng)村低保制度，健全低保對象認定方法，加大特困人員救助供養(yǎng)和臨時救助力度。截至2018年底，1812萬建檔立卡貧困人口納入社會救助兜底保障。
就在國家全力推進精準扶貧、精準脫貧的過程中，一些地方在農(nóng)村低保工作中不時出現(xiàn)濫用職權、以權謀私等問題。
為切實加強農(nóng)村低保工作作風建設，嚴厲懲治群眾身邊的腐敗問題，民政部、中央紀委駐民政部紀檢組決定從2018年4月起在全國開展為期3年的農(nóng)村低保專項治理。民政部黨組書記、部長黃樹賢指出，“深入開展農(nóng)村低保專項治理是實現(xiàn)農(nóng)村低保兜底脫貧的重要保障，是落實中央脫貧攻堅專項巡視整改的重要舉措，是推進民政系統(tǒng)全面從嚴治黨的重要抓手。”要求各地“進一步提高思想認識，不斷增強深入推進專項治理工作的政治自覺、思想自覺、行動自覺。”
專項治理開展一年多來，各級民政部門及紀檢監(jiān)察機構密切配合，加大查處力度，強化通報震懾，健全制度機制，“關系保”“人情保”“錯保”“漏保”現(xiàn)象得到有效遏制，低保環(huán)境得到凈化，規(guī)范化管理水平進一步提升。
時間，永遠是最偉大的記錄者，記錄國家70年的風雨兼程，記錄低保制度一步一腳印，走得踏實，走出穩(wěn)健。回望過去，一組組數(shù)據(jù)的背后，連接起千千萬萬困難家庭的惠民實事，給予了困難群眾走出困境奔向新生活的希望。展望未來，救助事業(yè)只有起點，沒有終點，我國低保制度也將緊跟國家飛躍發(fā)展的鏗鏘步伐，以更加飽滿的激情開啟新的征程，奏響新的樂章。
(來源：中國社會報2019.9.23)
京公網(wǎng)安備11040102700079號