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首頁李志宏
黨的二十大報告提出，實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。發展基本養老服務，亟待厘清幾個關鍵問題。
完善老年民生保障制度頂層設計，謀劃推動基本養老服務制度建設
基本養老服務保障制度設計中，需要厘清基本養老服務保障與基本生活保障、基本醫療保障制度之間的關系。目前，針對老年期收入下降或貧困風險，以及疾病風險，我國已建立起世界上規模最大的基本養老保險制度和基本醫療保險制度，但是針對老年期失能風險的基本養老服務保障制度仍處于起步階段，一些失能失智老年人被迫用養老金支付長期照護費用，或者通過在醫療機構長期壓床來解決長期照護問題，進而導致基本醫療保險制度不堪重負。基本生活保障、基本醫療保障、基本養老服務保障之間的功能錯位，已經成為實施積極應對人口老齡化國家戰略頂層設計不足的體現之一，因此不要在現有養老保障制度和醫療保障制度框架內解決長期照護服務保障問題。
正確看待基本養老服務的“基本”與“兜底”
在當前的政策話語體系中，“保基本”和“兜底線”通常同時出現，對其認識和解讀存在一定程度的混淆。
“基本”應是側重于養老服務內容和老年人需要層次的基礎性。從需要層級來看，“基本需要”是與老年人ADL(日常生活動作)和IADL(功能性日常生活動作)緊密相關的各類基礎性、迫切性、必要性的養老服務需要，失去這些養老服務供給，將直接威脅或者降低老年人基本生存質量。
對“兜底”的理解，應更多基于福利多元主義視角，對提供基本養老服務的責任進行界定。需要明確的是，政府并不是提供基本養老服務的唯一責任主體，不能把“基本養老服務”與“政府提供的養老服務”畫等號。提供基本養老服務的首要責任主體是家庭，市場、社會等多元主體都有不同程度的責任。政府履行的應是當個人無法通過家庭贍養撫養、市場化購買、社會互助等方式獲取基本養老服務情況下的兜底保障責任。在實踐中，兜底保障的對象通常是城鄉特困、低保或低收入失能失智、重殘等特殊困難老年群體。只有基于這種理解，才能形成多元主體責任共擔、老齡化風險梯次應對、養老服務事業人人參與的基本養老服務體系。
把握好制度主義福利與剩余主義福利的選擇
選擇制度主義福利，意味著基本養老服務向全體老年人提供。選擇剩余主義福利，則意味著基本養老服務向特定有需要的老年人提供。
按照狹義的“養老服務”概念界定，真正需要基本養老服務的老年群體即失能和半失能老年人占比只有10%左右，剩余90%的老年人不是需要“養起來”而是需要“用”起來。事實上，向大量低齡健康的老年人提供基本養老服務，不僅沒有必要，而且會造成大量福利資源的浪費。
當然，伴隨著經濟社會發展、人民生活質量的提升和居民服務需求的升級，基本養老服務的內涵和外延在由“小養老服務”向“大養老服務”拓展。此外，一些針對健康和亞健康群體的失能失智預防服務，也將歸并到基本養老服務的范疇。此種情況下，剩余主義福利的局限性凸顯，需要向制度主義福利演進，進而實現“人人可以享有基本養老服務”向“人人享有基本養老服務”的轉變。
正確把握兜底性養老服務、普惠型養老服務和生活性服務中的政社關系
兜底性養老服務屬于基本公共服務范疇，主要由政府提供，不能推向市場，但可以采取向社會組織或市場主體購買服務的形式履行提供責任，但不宜作為擴大養老服務消費的抓手。普惠型養老服務屬于非基本公共服務范疇，該領域可以引入市場機制提供或運營，政府可以采取多種措施給予支持。生活性養老服務主要滿足人民群眾多樣化、個性化、高品質的養老服務需求，該領域完全可以通過市場配置資源，引入資本推動發展，引導養老服務產業規范發展。普惠型養老服務和生活性養老服務，可以作為今后擴大養老服務消費的載體或抓手。
適度界定基本養老服務清單，不宜將“基本養老服務”泛化
要區分好基本生活保障項目清單和基本養老服務項目清單，突出項目的“服務”屬性，不宜將基本養老保險制度、最低生活保障制度納入基本養老服務清單，從而混淆基本生活保障制度和基本養老服務制度之間的功能邊界。
要區分好基本公共衛生服務項目清單和基本養老服務項目清單，盡管當前在著力推進“醫養結合”，但“醫是醫”“養是養”，不宜將基本公共衛生服務納入基本養老服務清單，混淆了基本公共衛生服務與基本養老服務之間的功能邊界。
要區分好老年人優待項目清單和基本養老服務項目清單，老年人優待服務屬于“錦上添花”的社會福利，而基本養老服務是“雪中送炭”的社會保障，不宜混淆兩者的功能邊界。
要區分好為老基本公共服務項目清單和基本養老服務項目清單，文化、體育、教育、法律等領域的基本公共服務項目，盡管與老年人生活密切相關，但屬于為老服務范疇。基本養老服務清單，應是與基本公共文化、體育、教育、法律服務清單并行的清單，而非這些領域服務清單的集成加總。
進一步完善國家基本養老服務清單應抓住三個關鍵點
國家基本養老服務清單應做到服務對象清晰、服務項目清晰、支出責任清晰。
服務對象清晰。當前，基本養老服務對象的確定應當基于“剩余主義福利原理”和“選擇主義方法”，按照經濟狀況、失能狀況、家庭狀況來確定。基本養老服務對象應聚焦在經濟困難、失能失智且無法獲得家庭成員照料的老年人。政府提供的基本養老服務是“家庭友好型”的，是對家庭的支持而非替代。
服務項目清晰。服務項目清單應當具有專一性和獨特性，應區別于衛生健康、教育、體育、法律等公共服務項目以及物業、家政服務項目。排除以上內容，這個基本養老服務項目就是“長期照護項目”，核心內容包括社會性(非醫療)的康復護理服務項目、ADL和IADL喪失對應的生活照料項目。根據老年人的身心特點，可適度擴展到失能失智預防服務項目、緊急援助服務項目以及心理關愛項目。
支付責任清晰。目前，我國基本養老服務中央和地方財政事權并沒有明確劃分，在實踐中，基本養老服務屬于地方財政事權。受各地財政支付能力的影響，城鄉、區域之間基本養老服務不均衡問題突出。今后，應按照《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出的“明確中央和地方在公共服務領域事權和支出責任”的要求，建立中央與地方共同承擔的基本養老服務經費保障機制，中央財政適當增加對中西部地區基本養老服務的支出責任。中央預算內投資、中央專項彩票公益金也應明確投入基本養老服務發展的比例。
(作者系中國老齡協會事業發展部主任)
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