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黃觀鴻

基層群眾自治制度是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度體系重要組成，是人民當(dāng)家作主的一項(xiàng)基本政治制度，其根本就是黨領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾在基層經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活領(lǐng)域直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，主要表現(xiàn)形式為居民自治和村民自治。這項(xiàng)基本政治制度什么時(shí)候建立的?當(dāng)下，有一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為基層群眾自治制度是改革開放后建立健全的，其標(biāo)志性事件是1980年2月“中國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)”的建立和1982年憲法頒布實(shí)施。有資料表述為，“1980年初，廣西宜山縣三岔公社合寨大隊(duì)農(nóng)民以無記名投票方式選舉產(chǎn)生了我國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)，揭開了我國(guó)基層群眾自治制度建立的序幕。”憲法第一百一十一條規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”有同志認(rèn)為，“除了基層群眾自治制度，毛澤東主席領(lǐng)導(dǎo)建立了我國(guó)的根本政治制度——人民代表大會(huì)制度，以及兩項(xiàng)基本政治制度——中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度。改革開放后建立了基層群眾自治制度。”還有同志在講述社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期建立社會(huì)主義政治制度歷史時(shí)，完整講述了人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，而忽略了基層群眾自治制度。這些模糊認(rèn)識(shí)和錯(cuò)誤說法流傳甚廣，應(yīng)予糾正。

習(xí)近平總書記指出：“唯物史觀是我們共產(chǎn)黨人認(rèn)識(shí)把握歷史的根本方法。如果歷史觀錯(cuò)誤，不僅達(dá)不到學(xué)習(xí)教育的目的，反倒會(huì)南轅北轍、走入誤區(qū)。”基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。人民群眾如何在基層組織起來，是國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)，是關(guān)系到新生政權(quán)穩(wěn)定的重大問題，絕不會(huì)等到改革開放新時(shí)期再去考慮。筆者認(rèn)為，社會(huì)主義政治制度的四梁八柱(一項(xiàng)根本政治制度和三項(xiàng)基本政治制度)，毛澤東等共和國(guó)的締造者們?cè)诮ㄔO(shè)新中國(guó)、建立社會(huì)主義制度時(shí)就已考慮并逐步建立起來了。

1949年10月1日，中華人民共和國(guó)成立。國(guó)民黨政權(quán)及其政權(quán)組織形式正式宣告終結(jié)，保甲制度正式廢除。面對(duì)嚴(yán)峻的基層管理需要，各地有不同實(shí)踐，解放區(qū)成立的是街道政府，而杭州、上海、濟(jì)南、天津、武漢等地則采取民主自治形式來進(jìn)行社會(huì)管理。除了居民委員會(huì)之外，還有名稱各異的防護(hù)隊(duì)、防盜隊(duì)、居民組等。民政部曾經(jīng)組織開展新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)尋訪工作，當(dāng)時(shí)還制定了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，只有符合了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，才可以被認(rèn)定為新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)要求，建立時(shí)間應(yīng)為1949年10月1日新中國(guó)成立以后，名稱為居民委員會(huì)，地域?yàn)槌鞘校M織性質(zhì)為群眾自治，組織結(jié)構(gòu)為民主管理委員會(huì)制。經(jīng)過歷時(shí)五年的尋訪，民政部及尋訪專家組最終認(rèn)定，1949年10月23日，浙江省杭州市上城區(qū)上羊市街的居民民主選舉產(chǎn)生的居民委員會(huì)，為新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)，這是新中國(guó)基層群眾自治制度的坐標(biāo)原點(diǎn)。同時(shí)，各地有不同的組織基層群眾的實(shí)踐。采取怎樣的管理模式，中央政府慎之又慎。1951年的國(guó)慶節(jié)，北京舉行盛大的國(guó)慶典禮，當(dāng)北京市民組成的游行隊(duì)伍整齊威武地走過天安門廣場(chǎng)時(shí)，毛澤東主席感慨地對(duì)身旁的彭真同志說：“還是把市民組織起來好。”毛澤東主席指示彭真負(fù)責(zé)研究摸索城市居民的組織工作。經(jīng)過大規(guī)模的調(diào)查研究，1953年6月，彭真同志向毛澤東主席并中共中央遞交了《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問題的報(bào)告》，建議建立“城市街道辦事處”和“城市居民委員會(huì)”，指出“居民委員會(huì)是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的腿”。1954年12月31日，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過了《城市居民委員會(huì)組織條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，《條例》規(guī)定，“在市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)或者它的派出機(jī)關(guān)指導(dǎo)下，可以按照居住地區(qū)成立居民委員會(huì)。居民委員會(huì)是群眾自治性的居民組織。”《條例》還明確了居委會(huì)成員民主選舉產(chǎn)生，任期一年，用法律的形式規(guī)定了居民委員會(huì)的性質(zhì)、職能、地位和作用。1956年底，統(tǒng)一、規(guī)范的居委會(huì)在全國(guó)建立起來。從此，居民委員會(huì)開展了公共福利、治安保衛(wèi)、調(diào)解糾紛、居民動(dòng)員以及向當(dāng)?shù)卣从尘用褚庖姾鸵蟮裙ぷ鳎@得了廣泛的群眾基礎(chǔ)，極大地提高了城市居民的組織化程度，在鞏固新生政權(quán)，加強(qiáng)黨和政府與人民群眾的關(guān)系，發(fā)動(dòng)居民互幫、互助、互愛等方面發(fā)揮了重要作用。這個(gè)時(shí)期，我黨探索基層民主的實(shí)踐形式，建立了居民自治制度，基層群眾自治制度開始萌芽和實(shí)踐探索。

在當(dāng)時(shí)農(nóng)村，要不要讓廣大農(nóng)民也建立起類似城市居民委員會(huì)的自治組織，是彭真等同志長(zhǎng)期思考的問題。他說：“我們一直想把居民委員會(huì)這種城市基層直接民主的形式推廣到廣大農(nóng)村，但后來我們忽視了這件事。”1982年憲法通過后，彭真同志多次提出：“為了實(shí)行好基層自治，光有憲法規(guī)定是不夠的，還需要像當(dāng)年對(duì)居民委員會(huì)那樣，為村民委員會(huì)制定一個(gè)單行法。”1987年11月，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布，1998年11月正式實(shí)施。該法堅(jiān)持、完善、深化和拓展了基層群眾自治。再?gòu)钠渌嵌瓤矗迕裎瘑T會(huì)這一名稱也是借鑒居民委員會(huì)而來的。中國(guó)第一任村民委員會(huì)主任韋煥能回憶村民委員會(huì)名稱來由時(shí)表示：“當(dāng)時(shí)考慮城市有居民委員會(huì)，我們是農(nóng)村，就叫村民委員會(huì)。大家都認(rèn)為這個(gè)名字比較好，就這樣定下來了。”歷史事件當(dāng)事人的回憶記述，進(jìn)一步印證說明城市居民自治產(chǎn)生時(shí)間和其自治性質(zhì)。1989年12月26日，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》。從此，我國(guó)城市居民自治、居民委員會(huì)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段。所以，基層群眾自治制度是伴隨著新中國(guó)的成立、社會(huì)主義制度建立而建立的，改革開放后不斷健全完善。城市居民自治和農(nóng)村村民自治是相互借鑒、相互促進(jìn)，并不斷發(fā)展完善的。

(作者系民政部基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司副司長(zhǎng))

(來源：中國(guó)社會(huì)報(bào)2021.6.18)