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首頁本報記者 路建英
“老有所養，是基本的民生需求，也是社會文明程度的重要標志。”作為一名長期關注民生、關心養老的律師界政協委員，北京市金誠同達律師事務所創始合伙人劉紅宇去年向大會提交了“對既有住宅進行適老化改造”的提案。今年，她繼續將目光聚焦于農村養老問題，向大會提交了“以土地要素市場化改革破局農村養老困境”的提案。
傳統家庭養老無法滿足農村養老需求
當前，大多數農村老人愿意留在熟悉的原居住地養老，然而，傳統的家庭自主養老方式已無法滿足農村養老需求。受傳統養老觀念影響和經濟承受能力制約，農村老人一般也不愿意進入養老機構養老。
“小康不小康，關鍵看老鄉。”在劉紅宇看來，2020年決勝脫貧攻堅、實現全面小康，其中一塊很難啃的“硬骨頭”，就是農村失能、失智、高齡、貧困等老人的養老問題。“農村老人由于儲蓄有限，養老金制度建立較晚，保障水平較低，使得利用勞作獲取收入成了農村老人的現實選擇。”
劉紅宇坦言，在這過程中，農村各類土地可謂起到了“隱形社保”的作用。但是這樣的“隱形社保”仍然面臨一個問題，就是老人隨著年齡增長或者疾病進展，勞動能力會逐漸衰退，最終喪失收入來源。
“有子女的健康老人還能依賴子女贍養，但‘久病床前無孝子’，時間久了，失能、半失能的老人輕則遭白眼，重則受虐待，甚至被遺棄;無兒女的老人晚年生活只能依靠政府和社會救助解決。”劉紅宇表示，生存和精神上的雙重壓力，還導致農村老人的自殺率較其他群體嚴重偏高，造成一幕幕人倫慘劇，前段時間的“陜西活埋老母”事件就是一個典型案例。
在日常履職過程中，劉紅宇經常深入基層，接觸最多的也是老人。她認為，土地既是農民的生產資料，也是農民的財產權利。“但囿于法律規定，土地在發揮生產資料作用的同時，卻無法充分發揮財產權利的作用，這是導致農村老人一旦停止工作就會喪失主要收入來源、缺乏養老保障、經濟地位弱勢的重要原因。”
“近年來，學界圍繞農村土地制度存在突出問題的相關研究如火如荼，但大多不了了之，很重要的一個原因就是相關法律法規明確限制了農村土地的變現途徑，使得研究成果的落地缺乏法律基礎。”劉紅宇如是說。
參照“以房養老”模式推行“以地養老”
黨的十八大以來，中央出臺了多項政策文件推動相關制度改革，包括允許集體經營性建設用地入市、建立集體經營性建設用地入市增值收益分配制度、完善農村宅基地制度允許自愿有償退出宅基地、建設用地和補充耕地指標跨區域交易機制等一系列改革。
劉紅宇認為，上述改革為發揮農村土地財產權利作用破除了法律障礙，使得“土地換保障”最終成為了可能，將在很大程度改變農村老人“守著農田沒飯吃”、土地閑置無法變現的困境，“改革的紅利也將改善農村老人的經濟弱勢地位，讓農村老人活得更有尊嚴。”
“依據我國相關法律規定，法律賦予農民土地承包經營權、宅基地使用權以及對集體資產的股份權等以土地為核心的財產權利，而這些財產權利可以通過多種方式實現‘土地換保障’。”劉紅宇表示，一方面，可參考城鎮地區“以房養老”模式在農村推行“以地養老”，由老人與政府簽署自愿有償退出宅基地協議，在考慮未來土地增值因素后確定補償資金，由政府分期支付，老人在世期間宅基地和地上房屋仍然歸其使用，去世后由政府收回，“農民既享受了土地增值收益，政府也可以通過回收的建設用地和指標在土地市場上進行交易獲取資金，形成閉環。”
另一方面，通過集體經營性建設用地入市以及相關增值收益分配，集體組織所獲得的資金可以為集體成員設立養老基金，設立專門賬戶，定期向集體成員發放，為集體成員提供養老保障。
有了法律層面的支持，“土地換保障”就可以在法律允許的范圍內發展多種模式，具備相當的政策彈性和操作空間。但是，具體操作模式仍然還有許多的未知問題需要進一步探索和研究。為此，劉紅宇建議，有關部門應盡快啟動農村養老保障制度改革相關研究，把握新一輪的土地要素市場化改革的契機，充分發揮農村土地財產性權利的作用，探索農村養老以“土地換保障”具體實施方案，破局農村養老制度改革。
就如何完善農村土地定價機制，做到兼具公平和效率，劉紅宇認為，在農村養老“土地換保障”具體實施方案中，應當充分保障農村老人能夠分享土地增值收益，探索建立農村養老“土地換保障”項目資金管理、使用和監管機制，形成健康運行的長效機制，保護參與項目的農村老人的合法權益;在農村養老“土地換保障”項目中，應當研究設定適當的退出機制，充分尊重農村老人在養老方式上自由選擇“土地換保障”或“子女來贍養”，做到“公平有償，來去自由”。
(來源：中國社會報2020.5.26)
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