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首頁趙定東?萬鴦鴦
今年5月24日，習近平總書記在參加十三屆全國人大三次會議湖北代表團審議時強調，要堅持整體謀劃、系統重塑、全面提升，改革疾病預防控制體系，提升疫情監測預警和應急響應能力，健全重大疫情救治體系，完善公共衛生應急法律法規，深入開展愛國衛生運動，著力從體制機制層面理順關系、強化責任。
治理能力現代化的首要目標是滿足人民美好生活的需要。對健康問題的討論是治理能力現代化過程中不可回避的話題。筆者認為，提升社區健康福利治理是完善重大疫情防控舉措的重要機制。社區健康福利是指在特定的社區生活環境及資源稟賦既定條件下，政府、社區、企業和社會組織等主體通過提供醫療服務、預防保健及其他非醫療保障，促使資源轉化為人們擁有疾病預防與治療的權利，以便獲得健康或者享有生命活動的能力。
我國社區健康福利治理的成就
中國政府十分重視健康福利的供給問題。2016年頒布的《“健康中國2030”規劃綱要》要求，以社區為重點、將健康融入所有政策實現人民的共建共享，表明其惠及所有階層的健康福利策略。十九大報告提出“為人民群眾提供全方位全周期的健康服務”。總體來看，目前國內在健康福利方面的成就主要有四點。
建立中國特色健康福利體系。將健康融入所有政策的目標，要求政府和部門將實現所有人的健康作為社會治理的重要目標，為此政府需要在頂層設計上注重各部門密切合作、整合資源全社會共同承擔的健康促進模式，致力于優化健康福利服務方式，建立以醫療衛生服務機構為主體，疾病預防控制中心、基層社區醫療衛生服務機構、醫療保險機構等部門為配合的體系。如2016年國務院印發的《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》及逐步在全國范圍內建立社會統籌和個人賬戶相結合的社會醫療保險制度等在一定程度上構建了較為全面的健康福利體系。
重視基層社區福利制度建設。經過多年的建設，我國健康服務的提供方式隨著社區的完善已經基本實現了從個體服務轉向以社區為基礎的群體服務模式。社區以居民為中心，以提供全方位的健康維護為目的促進健康社區的發展，整體來看以社區為單位進行的健康宣傳活動和提供免費健康咨詢與指導的方式對居民而言有更大的可行性，健康宣傳與指導作用的增強提高了居民對健康知識的知曉率，對居民整體健康素養水平的提高功不可沒。
高效利用健康基礎設施。我國政府高度重視對基礎健康福利方面的建設，如社區在建設規劃中考慮足夠的人均綠化面積和運動場地，促進健康社區基礎設施的完善為居民體育鍛煉提供場所。同時合理利用互聯網發展優勢引入社區福利服務網絡，在社區發展過程中切實完善網絡系統在各地社區的普及程度，通過提高社區公共服務綜合信息管理平臺的覆蓋率，實現居民的健康狀況分析和健康需求與公共衛生服務、醫療保障等信息的互聯和共享，提高了健康福利體系的監管能力，提升了健康福利保障高效化。
注重福利政策的包容性。一是健康福利供給方式呈現出多樣性。在健康政策實施過程中針對不同年齡階層的居民有不同的健康檢查與疾病預防項目，同時還鼓勵各基層單位根據自身優勢與居民實際需求可以通過不同途徑提升人們的健康素養;二是能夠接納現代信息技術手段促進健康福利的發展，積極探索新的健康發展路徑與合理借鑒發展經驗。“未病治”的推行就是提倡通過對人群的健康進行早期干預從而全面促進全民健康水平的提高;在社區與基層衛生機構針對老年人的健康狀況推行醫療與養老相結合的醫養結合模式以滿足老年群體的健康福利需求。
社區健康福利治理中存在的問題
社區健康福利問題關系民生，是基層社會治理的重要內容。中國的社區健康福利邏輯已由過去的“國家、單位辦”轉變為“社會辦、社區辦”。社區健康福利的理念也從補缺型公共服務向普惠型公共服務轉變，提供主體也從單一的國家責任向國家、市場與個人的交互作用轉變。但在這種轉變中，尚存一些實踐性問題，主要體現在三個方面。
社區健康福利責任主體模糊化。當前，社區成為人們獲取福利資源的一個主要場域，市場力量也成為影響社會生活與資源配置的重要機制。在這種背景下，政府、社區、社會作為社區福利提供的三大主體，相互交叉，但又可能相互推諉。一般而言，社區福利資源配置機制首先是責任配置，企業應該真正成為自覺完成其社會責任的自主決策的市場主體，政府是“最后的調節者”和“權威的監督者”，對市場和社區不能解決的福利難題，應加以引導并承擔必要的責任，社區需要彌補“市場失靈”和“政府失靈”，但由于在實踐過程中各自的職責不清，導致社區健康福利提供主體模糊化。
社區健康福利來源單一化。我國社區健康福利的建構往往是在政府統一領導下，自上而下通過“放權”的方式逐級推進，最后由街道和社區居委會完成，這是我國的社區健康福利服務的重要特征。這種行政管理對社區健康福利服務供給有不小的影響。如：在已開辦的健康福利項目中，其資金來源主要是由政府提供，而社區居民和社區社會組織的參與能力、參與動力和參與機制都還不完善。
社區健康福利獲得復雜化。當前社區健康福利是一種雙重復合定位，即既視作福利性、公益性，又將其視為便民利民的第三產業。這種雙重化定位造就了兩個突出的矛盾即混淆了社區健康福利服務與社會服務的本質區別;同時客觀上容易誘導社區健康福利提供主體因追逐經濟利益而犧牲居民的基本公共利益，從而在客觀上促進了社區健康福利的復雜化。
社區健康福利治理的路徑
健康是一項極其重要的福利項目，給予所有人相同的公共衛生投入，保證居民享受健康保障待遇的公平機會最有利于保障所有階層的利益。筆者認為，發展能夠滿足居民基本健康需求的適度普惠型健康福利體系是中國的最佳選擇。
充分明確政府的兜底功能。我國改革開放的經驗表明，政府在基本公共服務領域的“盲目退卻”或“缺位”，會引發一系列的社會問題，甚至導致部分群體的基本福利危機，政府必須在公民基本福利供給中發揮政策制定和福利供給的“兜底”作用。
重點推進發展型健康福利政策。其基本要義有二：一是通過提升社區居民的個體能力，增進其社會參與，進而推進機會的公平。二是突出強調消除或減少那些會使社區居民陷入不幸或困境的因素，而不僅僅局限于將資源用于減輕居民的不幸或困境，使其維持基本生活水平。顯然，它屬于“事前預防”型福利，而不是在風險成為事實后再向他們提供健康保障。
利用互聯網發展優勢引入社區健康福利服務網絡。應在社區發展過程中切實完善網絡系統在各地社區的普及程度，努力提高社區公共服務綜合信息管理平臺的覆蓋率。如建立個人健康檔案，便于個人了解和掌握自己的健康狀況和衛生統計部門了解居民的健康動態，也便于醫療服務提供者對居民健康情況進行綜合高效的評估，以及根據居民的實際健康需求提供及時有針對性的醫療診治和健康指導。
警惕社區健康福利依賴性文化的再生。長期以來全能型政府的定位導致居民自我保障意識差，形成了福利找政府或“等靠要”的依賴性文化。社區居民對于提供的福利作為一種被動的接受過程，將福利看作來自于對社區的天然索取，這種文化的形成顯然不是當代基礎福利公平發展理念的最終目的。
總體來說，社區健康福利治理是基于國家健康發展的客觀要求，是保障居民健康權利的重要手段。從制度的整體把握上應建立符合國情的基礎普惠型健康福利制度，形成多層次健康福利體系;從需求層次上政府應關注基礎普惠層面的健康項目，意在滿足所有人的基礎健康需求，為所有居民提供基礎性的健康福利并輔之高層次健康制度選擇。
(作者單位分別為杭州師范大學公共管理學院、復旦大學社會發展與公共政策學院)
(來源：中國社區報2020.6.18)
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