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首頁本報記者 黃瑤
3月20日，《上海市養老服務條例》(以下簡稱《條例》)開始實施，將40多年的大城養老經驗和實踐探索以地方法規形式確立，為養老服務高質量發展舉燈領航。
自2017年以來，上海養老服務已連續三年受到國務院通報表揚，書寫了積極應對人口老齡化國家戰略的“上海方案”。4月1日，楊浦區社會福利院榮膺“2020年度上海市質量金獎”。這些都是上海養老服務高質量發展的力證。而《條例》的實施，標志著上海養老服務在高質量發展之路上再次邁開了新步伐。正如上海市民政局局長朱勤皓所說的那樣：“《條例》為上海養老服務高質量發展謀定了道路、照亮了征途，將促進養老服務增量、增能、增效，使生活在上海的老年人有更多的幸福感、獲得感和安全感。”
明晰責任邊界
從憲法精神、傳統文化和社會治理多重價值維度定義養老服務
早在1979年，上海就成為我國第一個步入人口老齡化的城市，如今，這里是我國人口老齡化程度最深、進程最快的地區。
根據2020年上海市老年人口和老齡事業監測統計信息，上海市戶籍老年人已達到533.49萬人，占總人口的36.1%，其中65歲及以上老年人口占比25.9%，80歲及以上老年人口占比5.6%。“隨著人口老齡化日益加深，高齡、失能、空巢、獨居老年人的比例將進一步增加，他們需要重點關心和幫助?！鄙虾Ｊ忻裾指本珠L蔣蕊表示。
讓老年人及其家庭未來可期，早已上升為上海市社會治理的關鍵因素，養老已連續多年被列入市政府民生實事項目、人大重點督辦建議。
應對超大型城市養老，首要在厘清養老的責任，相關服務由誰來提供、誰來保障?《條例》提綱挈領地給出令人信服的答案——“遵循政府主導、社會參與、市場運作、統籌發展、保障基本、普惠多樣的原則，與本市經濟社會發展相協調，實現高質量發展?！?/SPAN>
僅以“支持家庭承擔養老功能”為例，《條例》作出系列制度性安排。這符合積極應對人口老齡化國家戰略的要求，是對家庭在養老服務中基礎性作用的重申。一方面，我國憲法規定：成年子女有贍養扶助父母的義務;公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。另一方面，家庭養老是我國數千年延續下來的養老方式，是孝善傳統文化的體現。家庭承擔基礎性養老責任，符合憲法精神、傳統文化。
為此，《條例》明確，養老服務是指在家庭成員承擔贍養、扶養義務的基礎上，由政府和社會為老年人提供的生活照料、康復護理、健康管理、精神慰藉、緊急救援等服務。這一規定明晰了家庭、政府和社會的養老責任邊界，可以理解為家庭承擔贍養扶養義務、政府承擔主導責任、社會發揮助老關愛作用。
《條例》明確，各級政府部門是發展養老服務的主導力量。市、區級政府承擔統籌協調責任;區級政府承擔本行政區域內養老服務工作的第一責任;市、區級民政部門是本行政區域內養老服務工作牽頭推進、監督管理部門;衛健、醫保等部門承擔各領域的主體責任。《條例》提出的上述“四項責任”，凸顯了政府在養老服務體系建設中的推動引領、謀劃整合作用。
《條例》明確了社會力量是養老服務的主要提供者、助益者?！笆濉币詠?，按照“放管服”的要求，隨著取消養老機構設立許可，上海市養老服務企業備案登記數量增加了3倍，但上海市并不滿足于此。《條例》提出，鼓勵和支持社會力量提供養老服務;各人民團體、社會組織、居村委會等應當協同和協助做好養老服務工作;全社會應當弘揚中華民族養老、孝老、敬老的傳統美德。
只有這樣明晰了責任邊界，才能更好地各謀其事、各盡其責，共同繪就養老服務高質量發展新藍圖。
聚焦剛性需求
持續擴大養老服務供給，注重精準性和保障力
每天上午9點半，聽到熟悉的音樂響起，日托老人夏興龍就開始跟著護理人員做健身操。在浦東新區陸家嘴街道綜合為老服務中心，還有30多位老人和夏興龍一樣，在家門口享受著專業的日間照護服務，舒心自在，家人也更放心。
健全基本養老服務體系的基礎目標是滿足剛性需求?！稐l例》規定，基本養老服務應當優先保障符合條件的孤寡、失能、重度殘疾、高齡老年人等人員的基本養老服務需求;保障達到一定照護等級的老年人依申請輪候入住提供基本養老服務的養老機構。
當前，提高養老服務供給能力已成為養老服務高質量發展的重要前提。近年來，上海市“9073”養老服務供給體系不斷深化，社區養老成為發展的重點和主角。日托、全托、助餐、輔具推廣、生活照料、精神慰藉、醫養康養結合等服務應有盡有，幫助社區居家老年人實現原居安老的愿望，也有效滿足了他們多層次、多樣化的養老需求。
據統計，2020年，上海市有社區綜合為老服務中心320家、社區老年人日間服務中心758家、長者照護之家204家、社區老年人助餐服務場所1232個，社區養老服務設施網絡已實現街鎮鄉全覆蓋。與此同時，養老床位增加到16.12萬張，實現了占戶籍老年人數3%的目標。這些數據充分說明，上海在增加養老服務設施建設上做足了功夫。
眼下，上海養老改革的步伐仍在加快。根據《條例》規定，養老服務設施建設正從以養老機構為主向養老機構與社區嵌入式養老服務設施并重轉變，為此，《條例》提出了這樣一條剛性指標——“全市社區養老服務設施建筑面積應當不低于常住人口每千人四十平方米，并根據經濟社會發展及時優化調整?！?021年市政府10件民生實事也對社區居家養老服務設施作出了系統安排。
擴大養老服務供給，專業人才保障是關鍵。人才是開展服務的基礎和前提，養老工作的系統性、復雜性、專業性和個性化，決定了養老服務需要一支具有專業知識武裝和專業技能歷練的隊伍。
“閔行區嘗試通過與上海開放大學老年服務與管理專業合作辦學、試點養老護理員規范化培養等方式，提升養老服務人員職業素質，另外，我們還通過建立養老護理員薪酬增長機制、實施養老服務從業人員獎勵補貼政策等方式穩定人才隊伍，促進養老服務行業健康持續發展?！遍h行區民政局副局長蔣曉英說。
這樣的思路已被融入《條例》之中，《條例》規定：“支持養老服務從業人員參加職業技能培訓、繼續教育和學歷教育，提高專業素質和工作技能”。此外，為解決養老護理員短缺的問題，《條例》明確提出要合理制定養老護理員薪酬等級體系、開展養老護理員市場工資水平監測等要求。
上海高齡老人逾82萬，失能失智老人的照護壓力不言而喻。聚焦失能失智老人的長期照護剛性需求，《條例》設專章予以明確，力求做到照護服務精準、保障能力到位。
“量體裁衣”制訂照護方案的經驗可以追溯至2016年。當時，上海市開始實施老年照護統一需求評估標準，對老年人自理能力進行評估，確定照護等級。如今《條例》明確提出建立健全老年照護需求評估制度，是對服務精準性的再次強化。
對長期失能失智老年人而言，最大的期待是能夠持續享受居家、社區、機構一體化的養老服務保障。得益于上海在全市范圍內開展的長期護理保險試點，有效減輕了長期照護帶來的經濟負擔，加上困難老年人可以享受的養老服務補貼，覆蓋了全市40多萬失能老年人。這些惠老舉措在《條例》中均獲得進一步的確認和深化：“完善長期護理保險、養老服務補貼等制度，為長期失能老年人持續接受居家、社區、機構養老服務提供保障?！?/SPAN>
與失能照護不同，失智老人的照護有其特殊性。長寧區探索構建的具有區域特色的認知障礙全鏈條服務模式，為《條例》實施作出了鮮活的注腳。
“2018年以來，我們率先在5個試點街道開展國內首個最大規模的認知障礙社區篩查，厘清底數，提升轉診比例;隨后推進友好社區建設，制定‘兩標準一指南’，提升老年認知障礙友好社區建設成效;到2020年，長寧區已在全市率先實現老年人認知障礙友好社區街鎮全覆蓋，建立友好社區建設共建聯盟，助力營造共同關愛的社會氛圍?！遍L寧區民政局局長沈昕介紹，為滿足日益增長的老年認知障礙照護服務需求，長寧區還出臺多項扶持政策，鼓勵社會力量舉辦各種類型認知癥托養服務設施。
操千曲而后曉聲。破解失智老年人照護、關愛難點，因為有了扎實的實踐基礎而得以形成制度化規定，《條例》特別提出，發展專門收住失智老年人的服務機構或在養老服務機構內設置專區，推進老年人認知障礙友好社區建設，做好普及教育，加強對認知障礙的早篩查、早預防、早干預等。
據上海市民政局養老服務處負責人透露，預計“十四五”期間，上海市將全面提高養老機構專業照護能力，全市護理型床位數不低于10.6萬張、老年認知障礙照護床位數達到1.5萬張。
促進多元發展
實現服務統籌協調發展，讓服務資源圍著老人轉
均衡發展、協調發展是《條例》貫穿始終的重要內涵，也是上海養老高質量發展的關鍵詞。
自2016年全國居家和社區養老服務改革試點啟動以來，上海已有8個區開啟改革試點探索，一系列引領方向、接地氣的改革措施得以推行，在民政部、財政部驗收評比中均名列前茅。借鑒試點經驗，在促進居家社區機構養老服務融合發展方面，《條例》明確了各類型服務的功能——養老服務機構發揮專業支撐作用，鼓勵養老機構開展居家和社區養老服務，支持養老服務機構在老年人住所設立家庭照護床位;居家社區養老服務機構為家庭提供專業服務。
在醫養康養結合方面，《條例》從政策、設施、服務、隊伍等方面的結合作出了具體規定，比如政府在編制區域規劃時“應當統籌考慮養老服務設施與醫療衛生設施的布局，將兩者同址或者鄰近設置”，衛健、醫保等部門“應當為養老機構內設置醫療機構以及符合條件的養老機構設置老年護理床位提供支持、指導”，同時也應“支持綜合醫療機構強化護理功能”。
在均衡中心城區和郊區養老服務設施空間布局方面，《條例》作出積極規定。朱勤皓表示，未來將繼續完善中心城區的社區嵌入式養老模式，以15分鐘養老服務圈為單元，打造“養老服務聯合體”;在農村地區持續推動互助式養老發展，提升組有“點”、村有“室”、片有“所”、鎮有“院”的水平，讓城鄉老年人都能在家門口享受到更加便捷的養老服務。
未來，上海將結合五大新城建設，讓養老機構建設不僅滿足現有老年人的養老需求，也要為現有居民的未來養老留有余量;不僅滿足新城老年人的養老需求，也要為中心城區老年人選擇新城養老機構留有余量?！吧虾９膭钗宕笮鲁羌哟蠼ㄔO大型養老綜合體，新城可以根據區域功能定位和特點打造示范型養老綜合體，促進銀發消費，支持面向老年人的健康管理、養生保健、健身休閑、文化娛樂、旅居養老等業態深度融合。”蔣蕊說。
針對專業照護服務與非正式照料相互補充，《條例》支持養老服務機構和其他社會專業機構為失能老年人的家庭照顧者提供臨時(短期)托養、家庭關愛服務、照護知識與技能培訓等。
在養老事業和產業協同發展方面，《條例》明確了養老照護服務、康復輔助器具、老年宜居、智慧養老、養老金融等領域的發展要求和措施，著力發揮市場主體作用，推動社會參與，激發市場活力。同時，《條例》對養老產業的扶持也力求公平，作出“營利性養老服務機構與非營利性養老服務機構提供基本養老服務享受同等待遇”等明確規定。
作為區域協調發展國家戰略的一部分，長三角區域養老一體化發展被賦予更多期待。近年來，上海市14個區與江浙皖20多個地市簽署了區域養老服務協作備忘錄，促進養老資源共享，區域養老一體化發展格局加速形成。與此相適應，《條例》在養老服務標準互認互通、相關待遇異地享受、養老服務監督管理協同合作等方面提出了發展要求，長三角養老服務一體化深入發展指日可待。
養老服務資源實現多元協調、均衡充分的發展后，方便快捷、精準有效對接老年人的需求成為“最后一公里”要解決的問題，解決這個問題的金鑰匙便是智慧養老。
“智慧養老在社區居家養老中的最大作用是可以將傳統的‘人找政策、人找服務’，有效地轉變為‘政策找人、服務找人’，并將相關服務主動送到老人家里?！鄙虾Ｓ芽悼萍脊鞠嚓P負責人表示。
近年來，上海市在推進智慧養老應用方面積極作為，大力加強人工智能與養老服務領域深度融合，于2020年發布了四大類12個智慧養老應用場景需求，有力地推動智慧養老產品和服務落地應用?！稐l例》對智慧養老實踐取得的成果予以充分肯定，并進一步強調，要重點推動智慧養老產業發展，定期發布智慧養老服務需求應用場景，引導企業參與提供更經濟實用的智慧養老產品，制定完善智慧養老相關產品和服務標準。智慧養老讓“信息跑路”“數據集合”，有效提升了老年人的體驗感和生活品質。
近年來，上海市通過搭建平臺，促進養老服務供需對接。一方面利用“互聯網+”，建立上海市養老服務平臺，另一方面，從2018年起推出社區養老顧問制度，由專人面對面為市民提供政策咨詢、資源鏈接、個性化養老方案定制等服務，后又通過電臺、上海養老服務平臺提供服務，形成“線下-線上-空中”立體化的養老顧問體系，預計在“十四五”期間實現養老顧問點的居村全覆蓋。對于養老顧問制度，《條例》給予了充分肯定，明確鼓勵和支持養老服務機構和其他組織發揮專業優勢，開展社會化的養老顧問服務。
以老人需求為中心，資源和配套圍著老人轉，讓老人“問得到人，找得到門”，確保各類養老服務夠得著、用得上。
強化綜合監管
采取部門協同、標準管理、信用監管等方式推動養老服務健康有序發展
在上海市養老服務平臺上，徐匯區第二社會福利院貼上了“大笑臉”標識，在上海市2020年養老機構服務質量日常監測中，該院在參與監測的500家機構中得分最高，“大笑臉”“微笑臉”“平臉”“哭臉”不同的標識可以作為老年人選擇養老機構的重要考量。
監管是規范養老行為、提高養老服務質量的重要手段。針對近年來居家社區養老服務發展迅速、管理與服務環節相對薄弱的情況，《條例》首次對居家社區養老機構設定了備案要求，并且按照“放管服”寬進嚴管的思路，設“監督管理”專章，將監管重點指向事中事后，應時對景。
立足行業“規范法”定位，《條例》確立了養老服務綜合監管體系的制度框架，為養老服務行業健康發展保駕護航。
《條例》所稱的綜合監管是指部門協同監管、行業規范標準管理、信用監管、行業自律、社會監督等方式，著眼于安全、資金、質量三項重點領域。
部門協同監管要求民政、住建、消防、衛健、市場等職能部門按照養老服務監管責任清單，依法加強對養老服務機構在服務運營、建筑安全、消防安全、醫療衛生安全等環節的監督檢查，各司其職、各盡其責。在行業規范標準管理方面，《條例》提出各職能部門制定地方標準，并依照標準實施監督，鼓勵社會團體、養老機構制定高于國家、行業和地方標準的團體標準或者企業標準。
將監管與激勵結合，通過監管促進服務質量提升，上海已經有了成熟的實踐。2016年，上海在全國率先試點養老機構等級評定;2018年，開展養老機構服務質量日常監測試點，2019年起便實現日常監測全覆蓋。這些評定和監測結果與補貼政策掛鉤，成效已經顯現。以養老服務機構日常監測為例，2020年總體平均分比2019年提高5.1分。通過監管激勵手段，上海市養老服務機構實現了健康、高效的發展。
法規來源于實踐?！稐l例》明確將實施養老服務機構等級評定、服務質量日常監測、信用分級等評價機制。在前期工作的基礎上，相關措施還需進一步推進落實，特別要在養老服務機構信用分級上下功夫、求突破，與養老服務市場失信聯合懲戒貫通使用，達到警鐘長鳴的目的。
法規落地需要高度的執行力和充分的可操作性。有鑒于此，《條例》創設性提出人大監督的方式，通過督促政府各部門嚴格落實法定職責，廣泛開展《條例》宣傳解讀，督促落實養老服務各項工作;持續聚焦養老服務領域若干重點、難點問題，推動相關部門盡快制定、修改出臺相關配套制度。
高質量發展是“十四五”乃至更長時期我國經濟社會發展的主題，《條例》在上海的落地實施，將為貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，注入新的更大的力量，必將助推上海養老服務事業發展行穩致遠。
(來源：中國社會報2021.4.15)
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