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首頁本報記者 趙曉明
養老服務是積極應對人口老齡化國家戰略的關鍵性制度安排，也是保障老年人權益的重要支柱和民生經濟的重要增長極。在人口老齡化形勢日益嚴峻的背景下，發展養老服務業以滿足老年人的需要已經成為國之大事。
當前，養老服務面臨服務供給總量不足、結構不合理、服務質量不高等問題。如何通過立法解決相關問題，加快養老服務業發展并使之盡早步入法治化軌道?兩會期間，記者就此問題專訪了全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成。
記者：當前，滿足億萬老年人的養老服務需求，加快養老服務立法步伐的必要性體現在哪些方面?
鄭功成：第一，人口老齡化進程加快，養老服務需求日益高漲。主要體現在以下三個方面：一是我國老年人占比不斷攀升，截至2021年底，我國65歲及以上老年人占總人口之比達14.2%，解決老年人的基本養老服務問題成為緊迫需要。二是老年人口整體呈現高齡化發展趨勢，失能老人養老服務需求未被有效滿足。三是家庭養老服務功能普遍弱化。我國家庭戶均人數已由2000年的3.44下降為2020年的2.62，老年人口獨居、空巢比例明顯提升，社會化養老服務需求持續高漲。
第二，養老服務行為需要規范，養老服務權益需要維護，養老服務領域的現實問題需要通過制度安排加以解決。主要體現在以下三個方面：一是養老服務賦權模糊。現行政策以優先保障特殊困難老年人的服務需求來體現政府保基本的底線責任，但《中華人民共和國老年人權益保障法》中的賦權模糊，如“特困”“優先保障”等欠缺具體解釋。二是養老服務機構的權益尚不明確。其用地、登記備案、建設運營、退出機制等需要通過具體的規定加以約束，且作為養老服務的具體供給方，在資金投入、稅收優惠等方面的權益尚未明確，養老機構可持續運營面臨阻礙，難以連鎖化發展。三是協調機制亟待優化。由于養老服務政策涉及多部門，在各司其職的情況下，政出多門缺乏統籌。
第三，農村養老服務的短板亟待依法補齊。盡管整體上養老服務的發展已經引起了高度重視，但城市化進程使農村養老問題更加凸顯，農村成了養老服務發展最短的那塊短板。農村養老面臨著年輕勞動力外流、空巢獨居老人缺乏養老服務的困境，農村養老服務的人力短缺更成重大現實問題。
此外，養老服務立法滯后導致了一系列不良效應，如養老主體責任邊界不清晰，責任失衡;市場主體進入養老服務業難，發展好更難;養老服務人才缺乏、隊伍不穩，等等。
綜上，老齡化的嚴峻形勢與養老服務發展的嚴重滯后，客觀上要求加快立法步伐以引領養老服務健康持續發展。
記者：社會各界對養老服務立法的期盼較高，一些全國人大代表、全國政協委員也呼吁加快推進。您認為，如何通過加快推進立法提升養老服務的精準性和服務質量?
鄭功成：立法要解決的主要難題是精準服務的問題。目前，養老服務發展中存在的有需要者得不到滿足、不需要者卻可能入住養老機構現象，以及老年人獲得服務時缺乏服務質量，其癥結在于政策精準性不足。因此，提升養老服務的精準性和服務質量具有緊迫性。
第一，科學確立老年人養老服務需求類型。不同類別、不同層次、不同家庭背景、不同文化差異的老年人需求是有區別的，在確保普惠性養老服務的前提下，應當據需確立相應的政策體系，在持續壯大物質基礎的條件下以多層次、多樣化的養老服務滿足不同老年群體的需要。在立法過程中，需要建立健全老年人能力評估制度，完善全國統一的老年人能力綜合評估標準，科學確定老年人養老服務需求類型與照顧護理等級，評估結果作為老年人享受相關補貼、接受居家養老服務、入住養老機構的依據，精準提供養老服務。
第二，建立一套適用的養老服務標準體系。應當確定全國養老服務標準的底線，并倡導養老機構制定、完善自己的養老服務標準體系，包括確保養老場所的安全性、提升服務人員的基本素質等。在此基礎上，鼓勵養老服務機構制定高于國家、行業和地方的標準。
第三，培育一支合格的專業護理員隊伍。養老服務發展中最難的不是資金缺乏與土地供給，而是專業護理人員極度緊缺。養老服務人員至少應當具備起碼的職業道德，掌握相應的服務技能和懂得應急情形下的處置方法，并能夠熟練運用。為此，除了依循傳統思路持續加大青年專業人才培養力度，還需要大力挖掘老年人力資源促進以老養老，同時提升家庭成員的服務及護理技能。
第四，注入人文關懷的精神。新時代，伴隨著物質生活的日益豐足，老年人尋求精神慰藉與情感保障的需求會更顯迫切。在現實中，制度安排中缺少人文關懷的精神，在服務標準體系中缺乏人文關懷的標準，在具體實踐中缺乏人文關懷的情懷，這在一定程度上導致老年人精神保障不足。因此，將人文關懷的精神注入養老服務立法中，尊重老年人的主體性，服務供給不得損害老年人的尊嚴，服務過程維護老年人的體面，才能確保老年人的生活質量。
第五，著力破解農村養老服務難題。與城鎮相比，農村老年人居住分散，既缺乏養老服務公共資源，又缺乏人力資源，醫療衛生條件也普遍較為落后，農村面臨的養老服務問題的嚴重程度比城鎮更加凸顯。因此，從現在起到本世紀中葉，解決農村養老問題應當是積極應對老齡化的重中之重。
記者：推進養老服務立法的主要目標是什么?能否通過立法來滿足老年人的美好生活需求?
鄭功成：養老服務立法要達到的核心目標是滿足有需要者的需要。調查發現，現行政策以年齡為依據，將年滿60歲者視為老年人，如農村敬老院集中供養特困老年人，許多地方集中供養低齡健康、生活能力強且有勞動能力的老年人，而絕大多數失能、空巢高齡老年人卻不能獲得相應的社會服務。這種局面必須改變，關鍵是要樹立養老服務政策新思維，即以年齡為基準，以老年人失能狀況為基本依據，在尊重老年人養老意愿的前提下，讓健康、失能、困難等不同老年群體都能享受適宜的服務，滿足有需要者的需要，真正做到精準服務，這是養老服務立法要達到的核心目標。
第一，建立健全基本養老服務制度，保障老年人體面且有尊嚴地生活。應當明確基本養老服務“服務誰、誰來服務、服務什么”，確保有需要的老年人普享基本公共服務。基本養老服務制度應當成為老年人獲取相關公共服務的基本途徑，必須以能夠維護老年人體面且有尊嚴的生活為評價與衡量指標。只有滿足了老年人對社會服務的基本需要，才能有效保障老年人的生活質量。
第二，關注重點人群，解決失能老人與空巢高齡老人的后顧之憂。調查發現，無論貧富，大家普遍擔憂年老失能無人照料。立法必須體現優先保障原則，應當優先保障符合條件的失能或空巢高齡老年人，尤其是城鄉孤寡老人中的失能或空巢高齡老年人，并圍繞這一目標制定相關政策、配置公共資源、采取有效行動，這是養老服務法所應當包含的底線理念。只有這樣，應對老齡化挑戰的被動局面才會轉化為主動，并在確保滿足最有需要者的同時，使社會養老負擔得以減輕，還可以有效地推進健康老齡化。
第三，聚焦居家養老，為老年人在家安享晚年提供有力支持。居家養老是絕大多數老年人的選擇，這是我國共同選擇的社會價值偏好，是能夠被普遍認同或接受的養老方式。居家養老不是政府不負責任，而是政府要努力幫助老年人在家里接受專業的養老服務，以支持和幫助老年人居家養老為主攻方向，盡可能地通過養老服務機構將老年人需要的相關服務送入千家萬戶，盡可能地改造老年人的住所，如無障礙住宅等。強調這種立法取向，不是不要發展養老機構，而是需要對養老機構適當定位，既鼓勵發展集中供養老年人并以護理型床位為主的養老機構，更要支持養老機構將養老服務遞送給居家老人或重點發展社區養老機構，同時支持養老機構通過將服務送至社區與家庭實現連鎖化發展。
(來源：中國社會報2022年3月7日)
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