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首頁編者按：近日，由華中師范大學政治學部主辦的基層與地方治理圓桌論壇以“筑牢城鄉基層治理基礎”為主題，邀請了來自清華大學、武漢大學、華中師范大學、四川大學、中山大學等高校的專家學者齊聚一堂，圍繞城鄉基層治理從黨建引領、資源基礎、群眾參與、技術基礎、服務基礎、應急基礎等不同角度進行了深入研討。專家們的觀點為基層治理工作提供了理論和實踐指導，本報編輯部特將此次論壇主要觀點匯輯刊發，希望有助于廣大基層工作者拓展思維、增加才干，進一步提高基層治理能力。
“行動有方”：基層治理的黨建基礎
陳軍亞
基層黨組織是共治格局的引領力量。黨的引領優勢需要落到治理實踐中，通過體制機制構建，將引領優勢轉化為引領能力，筑牢基層治理的黨建基礎。
治國安邦，重在基層。黨的十九大提出，推進基層治理體系和治理能力現代化，必須把加強黨的領導和黨的建設擺在首位，以黨的建設貫穿基層治理、保障基層治理、引領基層治理。
為什么要強調黨建貫穿、保障、引領基層治理?黨建引領的背后，體現了國家對基層治理的一個根本性轉變。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出：“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮(街道)和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。”這段話從國家高度明確了基層治理的基層定位、戰略地位、發展方向，體現了國家對基層治理的規劃和推動，反映的是國家意志。
從過去基層社會的自我治理向國家對基層社會的治理轉變，是一次根本性轉變。“以黨的建設貫穿基層治理、保障基層治理、引領基層治理”，需要放在重大背景下去認識。國家對基層治理為什么會發生這樣一個重大轉變?需要回到基層社會治理的歷史脈絡中理解。
從“統治”到“共治”
新中國成立以來的基層社會治理變遷，經歷了從“統治”到“共治”的轉變。基層是國家行政組織體系中的概念，指最低層級。基層社會指最低層級政權組織直接面對的社會大眾。基層社會治理包含兩層含義：基層社會的自我治理和基層政權的治理(即國家對基層社會的治理)。
1949年以來，我國基層社會治理體系和格局發生巨大變化的背后，是國家權力進入鄉村社會以及如何發揮治理作用的問題。在人民公社體制階段，國家確立“統一治理”體制后，政府成為單一治理主體。就基層治理的內涵而言，國家加強了對基層社會的治理，但抑制了基層社會的活力，治理成本較高。
人民公社體制解體后，建立了鄉村自治體系。大的指導思想是國家向基層社會放權。對鄉村社會而言，則是實行家庭聯產承包責任制。國家的“放”和鄉村社會的“分”，形成了村民自治。在村民自治體系下，政府治理從基層治理中適當退出，由村委會發揮社會自我治理的功能，激發了社會治理的活力。
隨著經濟社會的發展，只依靠基層社會的自我治理已難以承擔治理任務。一方面，脫貧攻堅、鄉村振興等一系列重大戰略的實施，體現出國家加強了對鄉村社會的現代化建設。另一方面，鄉村社會發生明顯變化，市場化、流動性、多元化、個性化等特征日益突出，出現了利益結構的多元化、資源主體的多樣化和治理內容的復雜化等新情況。因此，鄉村社會不可避免地會產生矛盾和大量訴求，而僅靠基層社會自我治理無法解決這些問題。國家統領基層社會的“共治格局”便應運而生。
基層黨組織的地位和特性
共治格局意味著要發揮多方治理主體的力量，既體現國家意志，也體現社會活力。多個治理主體之間聚合成相互協調的體系，才能推動國家治理體系和治理能力現代化建設。
然而，包含多個治理主體、多種治理規則的共治格局不可能通過自然聚合自發形成。需要一個能夠代表國家的組織實體，全面進入基層社會治理中實行統領性治理。黨組織上可以協調政府各部門，下可以協調政府和村民自治組織的關系。只有黨組織才能在基層治理中發揮統籌全局、協調各方的作用。因此，基層黨組織在基層治理中具有“三性保障”。
先進性。“班子強不強，關鍵要看黨。班子戰斗力，關鍵看書記。”“先進性”有三個基本要求：具有堅定的理想信念;誠心誠意為人民謀利益;自覺地在生產、工作、學習和社會生活中發揮先鋒模范作用。
群眾性。黨員和黨組織是先進性的代表，同時也是群眾利益的代表者。中國共產黨代表全體群眾的利益。黨組織本身具有群眾性，是群眾利益的代表。
組織性。政權組織必須按照權力運行機構和模式來設置，具有地域性和邊界性。但黨組織具有全覆蓋性。黨章規定，三個正式黨員就可以成立黨支部。現在很多企業、社區社會組織等都建立了黨的基層組織。黨組織在基層社會治理體系中，具有樞紐功能，這種樞紐功能決定了可以發揮統攬全局、協調各方作用，即“黨領共治”。黨的引領優勢需要落到治理實踐中，通過體制機制構建，將引領優勢轉化為引領能力，筑牢基層治理的黨建基礎。
黨建引領的“五大機制”
當前，全國各地在堅持黨建引領基層治理實踐中都有一些探索，可以歸納出五種類型：
方向引領機制——筑牢政治基礎。以治理現代化為戰略方向，統籌規劃，協調發展。
組織聯建機制——筑牢組織基礎。將黨組織的組織優勢轉化為治理效能，如湖北省嘉魚縣的聯合黨委、湖北省京山市的區域治理中心，由治安、法務、“兩委”后備干部等組成。
服務凝聚機制——筑牢民心基礎。政權是高于社會的力量，但“黨組織在基層社會之中，在人民群眾之中”。黨組織以民意需求為導向，關注當下最關心的問題，比如“一老一小”和教育問題等。只有將服務落實到最細微、最瑣碎、最日常的群眾日常生活之中，才能獲得民心。
發展認同機制——筑牢認同基礎。在發展績效中獲得引領認同。發展集體經濟、鄉村振興不僅是國家關心的重大政治工程，也是民心工程。
黨群共建機制——筑牢社會基礎。發揮多種主體力量。黨組織通過與企業、社會組織等聯建、共建，聯合起基層治理的多元力量。
(作者系華中師范大學政治學部、中國農村研究院教授)
“手中有糧”：基層治理的資源基礎
冷向明
社會治理重心下移和資源下沉應通過科學系統的頂層設計和體制、機制、隊伍、技術的變革，實現國家主導下的基層治理和城市治理體系的重構，提高整合資源、動員群眾和凝聚社會的能力。
習近平總書記今年在湖北武漢考察時指出，要把更多資源下沉到社區來，充實工作力量，加強信息化建設，提高應急反應能力和管理服務水平，夯實城市治理基層基礎。
資源基礎是筑牢城鄉社區基礎的重中之重。從廣義上看，資源既包括具象的人、財、物等物質資源，也包括知識、認同、能力等抽象資源。資源下沉到基層，涉及政府注意力、制度、權力、資金、人才、管理、技術、服務等諸多要素，是社會治理重心下沉的核心維度。
資源下沉的舉措與成效
目前，各地貫徹落實中央決策部署，紛紛出臺系列政策，建構制度體系，推動社會治理重心下移和資源下沉。
“權力”下沉。一是優化機構。以湖北武漢為例，統一設置6個街道內設機構，各街道統一成立黨群服務中心、網格管理中心、綜合執法中心等3個直屬事業單位，將有關職能整合至街道相應內設機構和直屬事業單位，強化其服務功能、承接執法職能。二是優化機制。以街道綜合執法中心為核心，以市場監管、司法、公安、交管等執法力量為常駐，以其他領域執法力量為補充，方便群眾辦事。三是切實放權。各地扎實有序推進賦權各項工作，如制定街道職權清單、執法目錄，區直部門與街道簽訂賦權事項承接確認書，切實向街道放權。
“人力”下沉。一是擴充街道人員編制。采取“減上補下”方式增加街道行政編制和事業編制，極大充實了基層工作力量。二是提高基層工作者待遇。社區黨組織書記參照事業崗位管理，提升社區工作者待遇，逐步健全實行管理制度、發展路徑和管理體系。三是黨組織建到家門口。建立并優化街道黨工委、社區黨委、網格(或小區)黨支部、樓棟黨小組、黨員中心戶等多層級正式黨組織和區域化黨組織架構，將黨組織深深扎根在基層。四是黨員服務在身邊。著力提高隊伍的治理能力和服務水平，實現“黨員在身邊，服務零距離”。五是暢通社會力量參與社區治理通道。創設社會組織孵化中心，推動群團組織資源下沉到社區。
“財力”下沉。目前看，總體上國家投入到基層的財力不斷增大，各地紛紛設立社區惠民資金等。但由于財政體制等原因，基層依舊面臨用于提供公共物品與服務的財力相對不足的問題。
資源下沉的“梗阻”
加強基層治理是一項系統工程，雖然我們已做了一些探索，取得了一些成績，總結了一些經驗，但仍有不少工作需要優化改進，社會治理重心下移與資源下沉還存在一些“梗阻”。
“工作量”與承載力的矛盾。有些地方政府認為重心下移就是把相關工作都交給基層完成，管理任務和責任下移多，資源與權力下沉相對少。鎮街承接賦權事項數量較多，超出了人員、資源、能力、精力的承載力。社區工作者的工作量較大，社區資源有限、人手不足，在一定程度上導致工作完成質量不高。
“專業性”與專業能力的矛盾。職能部門即“條”和屬地政府即“塊”有各自治理能力優勢。“條”在“專業知識”上的優勢，提供標準化和專業化的管理和服務;“塊”在治理轄區“地方性知識”和“貼近群眾”上有優勢。但當前，資源、事權下放面臨的突出矛盾是街道承接賦權事項以后，缺乏履行相關職責所需要的專業技術人員(專業知識)。
多種關系調處的矛盾。一是條塊關系。職能部門下沉組織資源到街道執行所屬職能，但缺乏具體操作機制和法律約束。二是下沉資源與社區的關系。單位下沉和社區治理融合仍有提升空間;資源下沉需要社區安排專人對接，社區對下沉單位或黨員干部的約束考核激勵機制有待完善。社區涉及各類管理平臺數量頗多，后臺管理牽涉大量精力。社區缺乏統一的公共服務標準，資源下沉后，部分社區調動資源的能力有待提高。
“資源下沉”與“資源激活”的認知矛盾。社區居民參與基層治理仍有較大提升空間，社會協同工作依然不足。在社區治理過程中，社會動員范圍仍舊有限。激活各類社會資源的能力還有待提高。
如何完善資源下沉
社會治理重心下移和資源下沉應通過科學系統的頂層設計和體制、機制、隊伍、技術的變革，實現國家主導下的基層治理和城市治理體系的重構，提高整合資源、動員群眾和凝聚社會的能力。主要有以下幾個方面：
合理下沉——處理好資源下沉與層級分工關系。科學合理的界定事權。具有規模效應的服務和事務，宜放在高層級政府層面;反之，則應充分授權和放權給基層政府，以節約成本、體現效率。優化基層權責清單。以制度化方式將街道職責進行具體分解、逐條列舉和相對固定，給街道配置與職責相對應的管理資源和隊伍，把更多行政執法管理和公共服務職權下放到(鄉鎮)街道。加強基層社會治理隊伍建設。加強對社區工作者和網格管理員隊伍的教育培訓指導，形成社區工作者職業清單，進一步提高人員待遇、完善管理體系。完善街道資源統籌機制。使街道有權力、機制和能力統合各層級下沉到社區的資源。對基層工作者強化培訓，提升依法履職能力。同時完善對街道和社區的資金支持。
科學下沉——處理好屬地管理與專業管理關系。充分發揮條塊各自治理優勢，做到“條塊結合”。保持并鞏固街道屬地優勢，形成基層治理合力。在縱向和橫向上理順條塊關系。縱向上，不能將市、區政府各職能部門職責和“棘手”問題簡單下放給鄉鎮(街道)等;橫向上，切實強化街鎮協調各條線部門處理事務的權威和能力。強化街道與區職能部門合作力度。區職能部門要分配專業人員與街道進行對接，強化互動，加強指導，提供專業人員支持;做實條塊聯動，形成“部門圍繞街鎮轉、街鎮圍繞村居轉、村居圍繞群眾轉” 的工作格局。
理性下沉——處理好政府行政管理與社會自我管理關系。用好下沉資源，激活社會資源，就要健全黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，構建多元協同、廣泛參與的基層治理和服務網絡體系，健全村(居)民參與社會治理的組織形式和制度化渠道，積極引導社會力量參與基層治理。這需要基層工作人員既會“掌舵”也會“劃槳”。會“掌舵”即善于廣泛發動與整合社會力量，共同參與社區治理和服務，形成治理合力。會“劃槳”即能夠勝任服務群眾的具體工作崗位。
智慧下沉——處理好技術發展和治理變革關系。通過大數據、人工智能等信息溝通技術的廣泛運用，推進基層治理數字化轉型。推動鎮街辦事服務體系向社區層面延伸，并強化兩級辦事服務體系之間的銜接和聯動，依靠“互聯網+政務服務”，提高服務效率，節約行政成本。整合各類信息系統和報送系統，實現動態服務數據的“一口采集”和“充分共享”，減少重復收集和多頭報送。推進社區管理服務平臺的集成化建設，下沉關鍵資源和技術，提升社區精準治理能力。同時注重各部門平臺整合，切實為基層減負增能。
(作者系華中師范大學政治學部、公共管理學院教授)
“參與有道”：群眾與基層治理
李 郇
從制度與機制出發，建立縱向到底、橫向到邊的自治體系，通過“共謀、共建、共管、共評、共享”的“五共機制”發揮居民主體作用，找到組織群眾的“最大公約數”。
習近平總書記指出，我們要著力解決人民群眾所需所急所盼，讓人民共享經濟、政治、文化、社會、生態等各方面發展成果，有更多、更直接、更實在的獲得感、幸福感、安全感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。
美好環境與幸福生活是群眾的共識。人們追求美好人居環境建設就是基于人類對生產生活家園的美好愿景。這種共識的形成，體現在國家、家庭和個人的和諧關系之中。
基層黨組織建設要縱向到底、橫向到邊
縱向到底是指黨的領導和政府的服務縱向到底，建立和完善全覆蓋的基層黨組織，黨員能人發揮帶頭作用;轉變政府角色，讓政府的服務走進社區。
黨的領導縱向到底包括三方面：促進黨組織引領全覆蓋，即推動城鄉社區黨總支、黨支部和黨小組全覆蓋;選好基層黨組織帶頭人，即選優配強黨組織書記;工青婦等群團組織進社區，群團組織與社區充分對接，與社區熱衷公益的積極分子、志愿者、大學團隊等共同組建兒童教育聯盟、愛心醫療隊、家電維修小組、環保宣傳小組等。在此情況下，實現決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評和成果共享。
要做到縱向到底，還必須讓政府的服務走進社區。一是確保政府公共服務和基礎設施縱向到底。一方面做到公共服務三級統籌。教育、醫療、文化等公共設施服務能力從區縣、鎮街輻射到城鄉社區;另一方面做到基礎設施服務三級統籌。道路、垃圾處理、污水處理等基礎設施從區縣、鎮街統籌布局到城鄉社區。二是確保政府統籌整合資金縱向到底。在此過程中，要實現政府角色的轉變。即政府轉變為促能者，發現能人，挖掘潛在寶藏;轉變為組織者，建立組織，凝聚群眾力量;轉變為協助者，協助工作，兼用內外優勢;轉變為引導者，制定制度，引導群眾自治。
做好制度建設。制度是激活共同締造社會治理體系的核心，為社會治理創新順利實施、長期有效提供重要保障。制度建設的內容包括政府購買制度、組織培育登記制度、社區規劃師制度等。應從以下四方面做好制度建設。一是構建社區多主體協商共治模式;二是調整社區“權、責、事、費”關系;三是深化社區“網格化”制度;四是建立群眾參與的相關制度，包括決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享制度。
黨的領導橫向到邊是指在黨組織領導下，凝聚群團組織，構建自治共管體系。讓社會組織覆蓋每位居民，把個人納入以黨組織為領導的各類組織中來，進行社會治理事務的共同協商和統籌管理。以黨組織、工青婦團等群團組織、社區組織、社會組織等為基礎，結合傳統基層組織與新型社會組織力量，明確各類組織定位。以黨組織領導為核心，各類組織在其指導下，依據各自所長承擔相應社會治理事務，實現社會治理的“橫向到邊”。
“五共”發揮居民主體作用
除了實現縱向到底、橫向到邊外，還應通過共謀、共建、共管、共評、共享“五共”來發揮居民主體作用，組織群眾找到“最大公約數”。決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享作為一個整體不可分割，是前后工作的順序，具有相互因果關系，最終應達到在規劃中形成共識，在建設中形成共建的局面。
決策共謀。共謀要以問題為導向，通過實地調研、走訪座談、問卷調查等多種方式，與居民、政府等主體共尋發展問題，確定突破點，推進社區“再認識”、切實了解居民意見與需求、激發居民對社區事務的關注。
以問題為導向，引發居民積極共謀。街頭巷尾是居民實現互動的重要場所，是有利于營造良好社區氛圍、形成社區認同感的地點。從這些場所著手，可以構建黨和群眾連接的空間，也可以把群眾的積極性調動起來，形成有效的社區認同。以青海省西寧市土關村為例，土關村沿村莊南側公路的河道和河岸無人打理，嚴重影響村莊形象。經過全體村民、村“兩委”與規劃設計團隊共同謀劃后，大家一致同意重新整理小河道，清理污泥，選用本地野花野草綠化河岸，保持鄉土生態，修筑河邊漫步道。
此外，還要廣泛吸納社會組織參與，匯聚多方智慧。搭建社區議事場所，提升社區發展活力。開展社區培訓，拓展居民想象力。群眾對自己身邊的問題有著切身體會，居民之間互相討論具體問題的解決方法，有助于將左鄰右舍連接為一個整體，并在此過程中重構關系。
發展共建。發展共建的方式多樣，如針對社區公共配套設施項目、基礎設施項目，鼓勵群眾出小部分資金參與到共建中。此外，還可通過出資、出力、出點子等方式積極參與到社區的發展共建活動中。
建設共管。建設共管包括建立公共事務認捐認管制度、培育社區志愿精神、鼓勵居民積極參與社區共管組織、擬定社區準則、商討社區行動計劃等。以福建省廈門市鎮海社區無物業樓院的管理為例，居住在樓院里的黨員組成的網格樓院黨小組和居民互助小組實現自治共管。
效果共評。效果共評需從三方面進行：確立組織保障和機制激勵，形成長效評價管理機制;討論共同締造成效，激發積極性，更加自主自立自強;確定社區管理績效的評比標準、建設項目評優的評比標準、社區事務評比的相關標準等。
成果共享。共享的前提是形成共享的使用規則，不能隨意損壞社區公共環境、占用社區公共空間，并且自覺遵守社區環境衛生、停車管理、自治公約、物業管理公約等準則。社區全體居民平等享有完整居住社區的齊備設施與服務，平等享有社區的經濟發展活力與產業收益，平等享有良好的精神風尚與溫馨友好的社區氛圍。在共享的過程中重構人與人之間的關系，構成和諧社會。在共享的過程中創造美好環境，過上幸福生活。
(作者系中山大學中國區域協調發展與鄉村建設研究院教授)
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