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首頁本報記者 趙曉明
兒童是家庭的希望和祖國的未來。今年全國兩會期間，記者就兒童福利立法相關問題采訪了全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成。
記者：近來，各地頻頻出臺“十四五”兒童福利事業發展規劃。當前，加快發展兒童福利事業的迫切性表現在哪些方面?
鄭功成：中國已經到了需要大力發展兒童福利的時候了，主要依據有四：
其一，兒童的健康成長離不開兒童福利制度保障。加大公共投入、建立健全兒童福利制度體系、保障兒童健康成長，是現代化國家的重要使命，體現著社會發展和文明進步程度。中國作為社會主義國家，更應當重視兒童福利的全面發展。
其二，兒童發展中的現實問題需要通過相關福利制度安排才能解決。當前，我國的兒童福利事業尚未達到真正能夠滿足全體兒童需要的程度。與兒童有關的社會問題越來越多，根源在于對兒童健康成長的支持與保障不夠，使得兒童成長的防護墻尚不夠堅固、細密。問題的解決也應從根源入手——通過完善兒童福利與保護制度，滿足兒童成長的基本需求，保障兒童身心健康發展。
其三，提升生育率、實現人口均衡發展需要有健全的兒童福利制度。第七次全國人口普查結果顯示，2020年我國育齡婦女總和生育率為1.3，處于較低水平。導致生育意愿普遍偏低的重要原因之一是育兒成本居高不下，這使得發展兒童福利事業更加緊迫。國際經驗證明，當人口老齡化進程加快和低生育率陷阱同時出現時，兒童福利作為一種重要政策工具和社會投資手段，能夠發揮出鼓勵或刺激生育的重要作用。因此，為實現人口長期均衡發展的國家目標和積極應對人口老齡化的國家戰略，我國必須加快發展兒童福利事業，“十四五”時期無疑是一個十分重要的窗口期。
其四，社會保障體系的完善需要加快補上兒童福利的短板。我國的社會保障體系日益健全，但加快發展兒童福利尚未達成廣泛共識，這種局面亟待改變。兒童不僅是異常重要的社會群體，更是關乎國家未來的社會群體。在社會保障體系快速健全的過程中，必須為全體兒童合理分享國家發展成果提供基本途徑，而兒童福利制度即是不斷滿足兒童健康成長、全面發展基本需求的制度保障。
綜上，加快發展兒童福利事業是新時代的內在要求，已經成為十分重要且日益緊迫的政策議題，從“十四五”期間開始，應當不斷取得實質性進展。
記者：兒童福利法與未成年人保護法之間有何區別與聯系?
鄭功成：要弄清兒童福利法與未成年人保護法之區別，可以從以下不同視角出發：
從理念來看，兒童保護主要為了防止虐待，兒童福利是為了滿足兒童基本需求，其目的都是為了保障兒童健康成長和發展，也都適用于兒童優先、兒童利益最大化等基本原則，但兒童保護突出的是兒童權利受損時的救濟性措施，而兒童福利是增進兒童福利的保障性措施。
從對象來看，廣義的兒童保護和兒童福利的對象一樣，都是全體兒童，但真正適用未成年人保護法的僅是權利受損的兒童，而適用兒童福利法的則是得到法律賦權的所有兒童。
從供給主體來看，兒童保護和兒童福利的主體都是家庭、政府和社會，但兒童福利更強調政府主導，社會和家庭等主體提供保障和服務。在兒童保護中，家庭、社區、學校等主體主要承擔保護責任，政府與司法機關則要承擔最后救助與兜底責任。兩者的責任主體供給順序有差異，司法機關在兒童保護中必須發揮作用，但與兒童福利供給無關。
從內容來看，新修訂的未成年人保護法為更多兒童在保護下安全成長，免受一切形式的暴力侵害提供了法律支持，而兒童福利法提供滿足兒童成長基本需求的經濟保障和社會服務，兒童福利法構成了未成年人保護法的基礎與依據，但又并非全部依據，因為還有一部分非福利性權益同樣需要保護，如對兒童的網絡保護就很難納入具體的兒童福利制度。
從運行模式來看，兒童保護模式主要從可能的兒童問題出發，依據保護過程中各個主體發揮的作用差異來進行區分。兒童福利模式主要從權益保障角度出發，依據不同成長階段和受益對象的范圍來區分。
綜上，兒童福利與兒童保護是兩個不同的法律概念，兒童福利是指法律賦予兒童的具體社會權利，而兒童保護則是制止侵害兒童合法權益的各種保護措施，兒童福利權益雖然是兒童保護中應當高度重視的主要權益，但并非是兒童保護的全部權益。因此，兒童福利法的實質是賦權法，兒童保護法的實質是維權法，這是兩者的根本區別。
記者：當前，推進兒童福利立法有何現實基礎?其可行性如何?
鄭功成：加快推進兒童福利立法，客觀上已經具有了可行性。
第一，全面依法治國與法治政府建設步伐提速為兒童福利立法提供了有利時機。民政部、全國人大社會建設委員會均已將制定兒童福利法等新法初步列入了立法計劃。因此，“十四五”應當是制定兒童福利法的窗口期，也是最好時機。
第二，相關法律法規和政策性文件及地方探索為兒童福利立法奠定了一定的基礎。新修訂的未成年人保護法從未成年人保護的角度為兒童福利制度建設提供了相應的依據。義務教育法、家庭教育促進法及《殘疾人教育條例》等法律法規則為兒童享受相應的福利教育提供了基本的法律依據。2021年3月，全國人大通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，其中兒童福利相關內容為兒童福利的發展提供了方向;同年9月，國務院印發《中國兒童發展綱要(2021—2030年)》，全面規劃了包括兒童福利事務在內的發展目標與框架性設想;民政部、中央編辦、國家發展改革委等14部門聯合出臺《關于進一步推進兒童福利機構優化提質和創新轉型高質量發展的意見》，等等，這些規范性文件為制定兒童福利法提供了有益基礎。因此，制定兒童福利法并非是在白紙上寫字，而是已經具備了相應的基礎。
第三，促進兒童福利全面發展的社會共識正在加快形成。立法最為重要的條件是有社會共識。在兒童福利發展方面，基于人民群眾對育兒成本居高不下的擔憂，特別是這種負擔與壓力導致生育意愿持續下降的現實后果，正在加快促成發展兒童福利事業的社會共識。城鄉居民共同期盼發展普惠性的兒童福利及相關服務，盡快緩解乃至化解育兒成本居高不下的現實壓力。黨中央、國務院已經對促進人口長期均衡發展做出部署，并在相關領域開始采取有效措施。一些地方更是積極行動，推出兒童津貼等政策。因此，全面發展兒童福利事業正在成為全民共識，這是加快兒童福利立法的最重要的有利條件與群眾基礎。
第四，管理體制改革為推進兒童福利立法提供了應有的組織保障。2018年國務院機構改革后，賦予民政部主管全國兒童福利事務的權責，民政部為此設置兒童福利司，這是在中央政府層面首次明確兒童福利的負責機構，其必然要肩負起推動兒童福利事業全面發展的責任，由民政部牽頭起草兒童福利法屬于應有之意。因此，加快我國兒童福利立法進程已經具有了必要的組織基礎與保障。
最后，國外立法經驗為我國兒童福利立法提供了有益借鑒。在發達國家，因兒童福利事業較為發達，兒童福利制度也很成熟，普遍建立了健全的兒童福利法律制度，兒童福利立法構成了這些國家社會保障或社會法部門的重要組成部分。這可以為我國提供有益參照。
(來源：中國社會報2022年3月12日)
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