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首頁習近平總書記指出，民生是最大的政治，要大力做好保障和改善民生工作，注重關心生活困難群眾，讓群眾得到看得見、摸得著的實惠。社會救助，是保民生、促公平的托底性、基礎性制度安排，更是民心所向、蘊涵著對公平正義的不懈追求。
黨的十八大以來，面對艱巨繁重的改革發展穩定任務，社會救助圍繞“應保盡保、應兜盡兜”開拓創新，實現了重大制度突破;在全面建成小康社會過程中，勇擔歷史重任，兜底保障近1/5貧困人口。2022年3月6日，習近平總書記在看望參加全國政協十三屆五次會議的農業界、社會福利和社會保障界委員并參加聯組會時強調：要深化社會救助制度改革，形成以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充，覆蓋全面、分層分類、綜合高效的社會救助格局。習近平總書記的重要指示，為新時代社會救助工作高質量發展指明了方向。 十年來，社會救助踔厲奮發、賡續前行，與民心同向，切實為困難群眾兜住底、兜牢底、兜好底。
從“8+1”到“分層分類”制度突破，健全社會救助體系
1978年民政部恢復設立，社會救助制度建設走上快速發展軌道：城鄉居民最低生活保障制度獲得全面實施，醫療救助、教育救助和住房救助等專項制度得到發展，臨時救助制度逐漸成熟。
2014年，國務院頒布《社會救助暫行辦法》，第一次以行政法規的形式規定了“8+1”的社會救助體系，即以最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等8項社會救助制度為主體，社會力量參與為補充。
社會救助體系框架搭建起來了，執行落實還需要將分散在多個部門的社會救助資源進行整合，以及對相關配套的運行機制進行健全。
為強化部門協作配合，2013年8月，全國社會救助部際聯席會議協調機制建立。聯席會議由民政部牽頭，25個部門和單位組成，定期召開全體會議，研究解決社會救助行政管理中所面臨的重大問題。如研究擬訂完善社會救助體系的重大制度、政策、體制和機制，向國務院提出建議;統籌做好最低生活保障與醫療、教育、住房等其他社會救助政策以及促進就業、扶貧開發政策的協調發展和有效銜接;研究解決救助申請家庭的經濟狀況核對跨部門信息共享問題;督導推進全國社會救助體系建設等等。2017年，民政部會同住房城鄉建設部等12部門印發《關于進一步加強基層社會救助部門協同的意見》，強化基層部門協同，共同做好社會救助管理服務工作。
為確保相關政策更好地落實到基層，2017年1月，國辦印發《關于加強困難群眾基本生活保障有關工作的通知》，要求全國各縣(市、區)都要建立健全由政府負責人牽頭、民政部門負責、有關部門和單位參加的困難群眾基本生活保障工作協調機制，定期研究解決本地區困難群眾基本生活保障問題。各地因地制宜施行社會救助“一門受理、協同辦理”、主動發現、鄉鎮(街道)臨時救助備用金等制度機制。
社會救助部際聯席會議和困難群眾基本生活保障工作協調機制發揮了強化部門協作配合，大大促進了社會救助橫向資源整合。
同時，《社會救助暫行辦法》出臺后，我國社會救助體系化建設開始邁入新的發展階段，突出表現為臨時救助全面建立以及城市“三無”人員救助和農村五保供養制度整合為特困人員供養制度。
繼《社會救助暫行辦法》首次將“救急難”作為社會救助的基本方針予以明確，2014年10月，國務院印發《關于全面建立臨時救助制度的通知》，部署在全國范圍內全面建立臨時救助制度，進一步發揮社會救助“托底線、救急難”作用。2015年，民政部會同財政部部署在全國300個單位開展“救急難”綜合試點，在此基礎上于2018年聯合印發《關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》，對進一步明確對象范圍和類別、簡化優化審核審批程序、科學制定救助標準、拓展完善救助方式等提出明確要求。
2016年2月，國務院印發《關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》，將農村五保供養制度和城市“三無”人員救助制度統一為特困人員救助供養制度。為規范特困人員認定，2016年10月，民政部印發《特困人員認定辦法》，對特困人員的認定條件、認定程序、生活自理能力評估等作出明確規定。
發展帶來改變的同時，也提出了新的課題，孕育著新的方向。根據《社會救助暫行辦法》，專項社會救助主要瞄準低保對象、特困人員;但對于這樣的困難群眾——經濟困難但不符合低保對象、特困人員條件，而臨時救助又不足以助其擺脫困境，如何進行兜底保障，救助政策需要進行調整。2017年，黨的十九大報告明確提出堅持在發展中保障和改善民生，要在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展。“弱有所扶”的提出不僅意味著擴大保障和改善民生的范圍，也為社會救助體系的發展提供了機遇。2020年，脫貧攻堅收官之年，消滅了絕對貧困后，政策重點將轉向緩解相對貧困，社會救助政策也迎來了調整。
2020年4月，中辦、國辦印發《關于改革完善社會救助制度的意見》，對當前和今后一個時期推進社會救助制度改革創新、建立健全分層分類的社會救助體系作出總體設計和系統規劃。意見明確提出建立健全分層分類社會救助體系，根據救助對象的困難程度和致貧原因劃分為低保對象和特困人員、低保邊緣家庭和支出型困難家庭、全體居民三個救助圈層，分別給予相應的基本生活救助、專項救助、急難社會救助，形成多層次的分類救助體系，實現了社會救助重點從低保群體向低收入群體的擴展，實現了社會救助體系的調整和升級。
根據意見要求，2021年，民政部對《特困人員認定辦法》進行了修訂，進一步提高特困人員救助供養制度的可及性，將更多符合條件的事實“三無人員”納入救助供養范圍;印發了《最低生活保障審核確認辦法》，對低保工作申請、受理、審核確認、資金發放等流程作出明確規定。
針對新冠肺炎疫情給廣大人民群眾生產生活造成的不利影響，民政部、財政部應時而動，于2020年、2022年，分別印發《關于進一步做好困難群眾基本生活保障工作的通知》《關于切實保障好困難群眾基本生活的通知》，提出適度擴大最低生活保障覆蓋范圍，加強對未參加失業保險的無生活來源失業人員的救助幫扶。這既是臨時救助制度應當承擔的任務，又是臨時救助有效應對重大疫情等突發公共事件、及時啟動應急措施的一次積極探索。
從《社會救助暫行辦法》到《關于改革完善社會救助制度的意見》，社會救助進一步走向法治化、體系化。通過最低生活保障制度“應保盡保”、特困人員救助供養制度“應養盡養”、臨時救助制度“應救盡救”三重保障，困難群眾基本生活保障安全網更加密實牢靠。
從政策創制到保障1936萬脫貧人口兜底脫貧，勇擔歷史重任
為解決農村貧困問題，我國在改革開放后，采取了一系列措施：1994年到2000年實行了八七扶貧攻堅計劃，2001年到2010年實施了第一個農村扶貧開發十年綱要，2011年到2020年又實施了第二個農村扶貧開發十年綱要。2012年底，黨中央拉開了新時代脫貧攻堅的序幕。與此前不同，它是在全面建成小康社會的大背景下開展的，而且要求做到全部如期脫貧，不留鍋底。
2015年，黨中央召開扶貧開發會議，發出打贏脫貧攻堅戰的總攻令。同年中共中央、國務院印發的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》明確提出，實行農村最低生活保障制度兜底脫貧，對無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底。社會救助兜底保障成為脫貧攻堅“五個一批”的重要組成部分。
農村低保制度與扶貧開發政策如何有效銜接，成為民政部門研究的首要問題。早在2007年農村低保制度在全國范圍建立后，我國就形成了以低保和扶貧開發兩大制度為主干的農村扶貧新格局。這兩項制度各具特點，可以形成政策互補、幫扶合力;另一方面，由于兩者不同的政策手段、適用范圍、實施主體，在基層實踐中面臨著各地社會環境差異性大、政策執行標準模糊、政策對象精準識別困難、鄉村政策執行能力不足、基礎數據條件缺乏等問題。2014年、2015年，各地民政和扶貧部門開展了兩項制度銜接的信息比對等基礎性工作，積累了相關經驗。
兩項制度銜接的重點，是要圍繞脫貧攻堅加強部門協作、完善政策措施、健全工作機制、形成制度合力。2016年，民政部、原國務院扶貧辦等6部門報請國務院辦公廳轉發《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》，提出了政策銜接、對象銜接、標準銜接和管理銜接4項重點任務。2017年，民政部、原國務院扶貧辦聯合下發《關于進一步加強農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的通知》，針對各地工作中存在的認識不清晰、理解有偏差、落實不到位等情形，進行了明確。同時，為了將符合條件的建檔立卡貧困人口全部納入救助范圍，民政部加強與原國務院扶貧辦、中國殘聯等部門信息共享，定期開展數據比對，確保兜底保障對象認定準、底數清。
在實踐中，民政部指導各地正確處理、準確把握建檔立卡貧困人口和農村低保對象重合、貧困發生率和農村低保覆蓋面、國家扶貧標準與農村低保標準、脫貧攻堅相關考核評估、激發困難群眾脫貧內生動力等問題。加強農村低保標準與國家扶貧標準銜接，2017年底，全國各縣(市、區)農村低保都達到或超過了國家脫貧收入標準，確保實現貧困群眾吃穿“兩不愁”。
特困人員是困難群眾中最困難、最脆弱的群體，保障好他們的基本生活和照料服務，是各級政府兜底保障的重要責任。民政部門將符合條件的建檔立卡貧困人口納入救助供養范圍，為他們提供基本生活條件和照料服務、疾病治療、殯葬服務等方面保障;科學制定救助供養標準，納入特困供養的貧困人口基本生活標準均不低于當地低保標準的1.3倍;推進提高生活不能自理特困人員集中供養率工作，加強分散供養特困人員照料服務，進一步提升特困人員救助供養服務能力。
“應保盡保，應兜盡兜”，既需擴大兜底保障范圍、提高標準水平，也要科學識別、精準救助。為提高救助兜底精準度，民政部指導各地堅持定性定量相結合，統籌考慮家庭成員收入、財產、剛性支出等因素，合理設置指標，精準認定農村低保對象。
對不符合整戶納入低保條件的未脫貧建檔立卡貧困戶的情況，如何實現應保盡保?2018年，民政部、財政部、原國務院扶貧辦印發《關于在脫貧攻堅三年行動中切實做好社會救助兜底保障工作的實施意見》，要求對未脫貧建檔立卡貧困戶中靠家庭供養且無法單獨立戶的重度殘疾人、重病患者等完全喪失勞動能力和部分喪失勞動能力的貧困人口，經個人申請，可參照單人戶納入農村低保范圍。
對于低收入人口遇到的突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難，如何實現程序規范與救急解難的平衡?2018年，民政部聯合財政部印發《關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》，細化實化臨時救助對象、程序、標準和救助方式等，進一步簡化審核審批程序，積極開展“先行救助”。2019年，民政部聯合財政部、原國務院扶貧辦出臺《關于在脫貧攻堅兜底保障中充分發揮臨時救助作用的意見》，進一步明確發揮臨時救助在解決“兩不愁”問題中的兜底作用和“三保障”方面的支持作用。
“單人戶”、剛性支出、低收入人口等概念提出與工作實踐，對于分層分類的社會救助體系的構建有重要意義。
2020年，脫貧攻堅收官之年，新冠肺炎疫情給困難群眾帶來很大沖擊。為確保脫貧攻堅兜底保障“不漏一戶、不落一人”，民政部會同原國務院扶貧辦和有關部門采取多項應對措施：一是開展社會救助兜底脫貧行動，針對尚未脫貧的人口，已經脫貧但是收入不穩定、增收能力較弱、返貧風險較高的人口，以及建檔立卡的邊緣人口這三類人群，加強監測和預警;二是適度擴大社會救助覆蓋范圍，把低收入家庭中的重病重殘人員參照“單人戶”納入低保，對特困人員救助供養中的未成年人年齡從16周歲延長到18周歲;三是通過優化、簡化申請流程、暢通救助渠道，加強對受疫情影響貧困人口的救助幫扶力度;四是加大對特殊地區的支持力度。
五年踔厲奮進、篤行不怠，民政部門堅決落實黨中央打贏脫貧攻堅戰決策部署，圓滿完成社會救助兜底脫貧任務，為打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會作出重要貢獻;1936萬建檔立卡貧困人口納入低保或特困供養范圍，占全部脫貧人口的19.6%;脫貧不穩定人口、邊緣易致貧人口和突發嚴重困難戶等防止返貧監測對象中符合條件的277萬人納入低保或特困供養。
從審批確認權下放到低保專項治理流程再造，提升治理能力
根據《社會救助暫行辦法》《城市居民最低生活保障條例》和2012年《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》等法規政策的規定，社會救助制度建立了村-鄉-縣三級逐級審核(核查)審批的流程設計。
2015年，“放管服”改革啟動，2017年、2018年，中辦、國辦相繼印發了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，為地方探索社會救助審核確認權下放提供了政策支持。
廣西、湖北等地的一些縣區在社會救助綜合改革中開展了“低保審批權下放鄉鎮”的探索：通過縣一級政府授權鄉鎮(街道)負責低保救助審批，鄉鎮(街道)作為審批責任人全面履行審批責任，縣一級對審批后的救助對象按照一定比例抽查，以此監督鄉鎮(街道)審批責任的落實。這一改革確立了“誰審批、誰負責”的機制，優化了受理、審核、審批的流程，強化了鄉鎮政府對低保管理責任的落實。
另一方面，社會救助審批確認權下放流程再造背后，涉及諸多現實問題。根據當時法規規定，我國社會救助審批確認權設定在縣一級，那么審批確認權從縣一級下放到鄉鎮(街道)，下放主體應當是縣級政府，而非民政部門。2020年，中辦、國辦印發《關于改革完善社會救助制度的意見》，首次提出：有條件的地方可按程序將低保、特困等社會救助審核確認權下放至鄉鎮(街道)，縣級民政部門加強監督指導。此后，全國各地陸續出臺實施意見，推行社會救助審核確認權下放工作，目前已擴展至大多數省份。
社會救助審批確認權下放絕不是簡單一放了之，還要確保真正放得下、接得住、管得好。
明確責任主體，確保真正“放得下”。進一步厘清縣民政局、鄉鎮(街道)和村(居)委會工作職責，縣級民政部門履行監管責任，鄉鎮(街道)履行審核審批確認主體責任，村(居)民委員會履行協助責任，真正做到了“誰審核、誰簽字、誰負責”，實現了確認權限和監管職能有效分離。
充實工作力量，確保真正“接得住”。針對鄉鎮(街道)民政工作力量薄弱問題，2017年，民政部等4部門聯合印發《關于積極推行政府購買服務 加強基層社會救助經辦服務能力的意見》，積極推行政府購買服務，加強基層社會救助經辦服務能力。同時，縣級民政部門加強業務指導，組織開展業務培訓，提升鄉鎮(街道)社會事務辦經辦人員業務素質和服務能力，確保審核確認對象精準，標準精準。
強化監督管理，確保真正“管得好”。隨著社會救助職責轉變，縣級民政部門積極承擔監管主體責任，定期組織人員對低保、特困人員等社會救助對象的戶籍狀況、家庭收入、家庭財產及勞動能力等情況進行復核;相關部門進行實地抽查和效果評估，健全完善社會救助監督管理體系。
民政部積極指導、推進各地開展社會救助審批確認權下放，同時持續開展困難群眾基本生活救助工作年度績效評價。對各地低保、特困供養、臨時救助等困難群眾基本生活救助工作績效按年度進行量化評價，將評價結果通報地方并引入中央財政補助資金分配，形成對地方工作的獎懲機制，有力促進社會救助的規范管理。
此外，實施農村低保專項治理及鞏固提升行動，有力糾正社會救助領域群眾身邊的腐敗和作風問題。2018年，民政部黨組、中央紀委國家監委駐民政部紀檢監察組聯合部署在全國范圍內開展為期三年的農村低保專項治理，堅決查處農村低保領域腐敗和作風問題，切實發揮農村低保在打贏脫貧攻堅戰中的兜底保障作用。2021年，民政部制訂《全國農村低保專項治理鞏固提升行動方案》，開展鞏固社會救助兜底脫貧成果“回頭看”，指導各地集中整治低保金等社會救助資金管理發放不規范問題，對發放臺賬進行梳理排查，規范發放程序，打通發放堵點，集中排查“關系保”“人情保”等問題。截至目前，全國31個省(區、市)和新疆生產建設兵團均部署開展相關工作，部分省市以此為契機，進一步建立健全社會救助常態化監督管理長效機制。
社會救助審批確認權下放，大幅壓縮了申辦時限，提高了城鄉低保審核確認的時效性，有效推動社會救助工作規范、高效運行，社會救助制度的“救急兜底”功能得到有效發揮;社會救助監督管理體系健全完善、農村低保專項治理工作的開展，讓公平正義的社會環境得到鞏固和發展。
從家庭經濟狀況核對到低收入人口動態監測數據賦能，夯實精準之基
精準，是社會救助制度公平正義運行的應有之義，也是高質量發展的必然要求。如何精準認定救助對象，如何建立健全救助對象精準認定機制，如何達到社會救助兜底保障 “不漏一戶、不落一人”?信息化建設是重要手段。《關于改革完善社會救助制度的意見》明確提出，要加強社會救助信息化建設，推動社會救助服務管理轉型升級。
現代社會救助與傳統社會救濟的區別之一，就在于救助對象認定，實現了依據社會身份到依據貧困程度的轉變。如何測量貧困程度，如何精準認定救助對象?2012年，國務院印發《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，明確要求“加快建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經濟狀況核對機制，健全完善工作機構和信息核對平臺”。
圍繞這一要求，民政部開展了一系列工作。首先是建立健全核對機構。2012年，民政部低收入家庭認定指導中心成立，主要負責全國低收入家庭經濟狀況信息數據庫的建立和維護、經濟狀況信息查詢與核對、低收入家庭政策研究等工作。此后，省、市、縣各級民政部門相繼成立核對機構。截至2021年底，除新疆生產建設兵團外，31個省份都成立了核對機構，地市級核對機構321個，縣級核對機構2323個，覆蓋全國96%的地級市和82%的縣區。
其次，逐步拓展核對范圍。2012年以來，民政部先后與公安部、人力資源社會保障部、自然資源部、住房城鄉建設部、市場監管總局、銀保監會、證監會、全國總工會等部門簽署相關信息共享協議，開展信息比對，查詢社會救助家庭的車輛、證券資產、市場主體登記、房屋等不動產登記、住房公積金繳納、社會保險費繳納和養老保險金領取等信息。
建立健全核對機構、拓展核對范圍的目的，就是為了搭建核對信息系統。截至目前，全國已有30個省份建成核對信息系統，初步實現社會救助家庭收入、財產等信息網上查詢核對，基本建成了以部級核對平臺為核心、省級核對平臺為骨干、市縣核對平臺為補充的一體化核對網絡。2021年，全國各級核對機構共開展核對業務1.89億人次。
全面打贏脫貧攻堅戰以后，絕對貧困問題解決了，對家庭支出比較大、就業不穩定群眾的基本生活困難問題的解決也開展了探索。如何快速找到困難群眾，主動實施精準救助，實現“人找政策”和“政策找人”相結合?抓手就是大數據。
在脫貧攻堅期間，民政部就與原國務院扶貧辦建立了數據定期比對機制，精準掌握未納入低保、特困范圍的建檔立卡貧困人口名單，然后組織基層干部逐戶摸排核實。此后，這一工作機制通過制度固化下來。
2020年，民政部、財政部聯合印發《關于進一步做好困難群眾基本生活保障工作的通知》，第一次在中央層面的文件中明確了“低收入家庭”的界定。《中共中央 國務院鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》明確要求加強農村低收入人口常態化幫扶，提出開展農村低收入人口動態監測，實行分層分類幫扶。
2021年，民政部全面啟動低收入人口動態監測及常態化救助幫扶機制建設工作。制訂《全國低收入人口動態監測信息平臺總體建設方案》，建立健全低收入人口動態監測機制;同時督促指導各地以低保對象、特困人員、低保邊緣家庭、剛性支出困難家庭為重點，加快建設低收入人口動態監測信息平臺，加強監測預警。
目前，全國低收入人口動態監測信息平臺基本建成，歸集了6200萬左右低收入人口的信息。其中低保對象、特困人員約4600萬，低保邊緣家庭、支出型困難人口約1100萬，還有易返貧致貧和其他困難人員500萬左右，初步實現了低收入人口的信息匯聚、常態監測、快速預警。
同時，民政部研究制定常態化救助幫扶舉措，編寫《低收入人口動態監測和常態化救助幫扶工作指南(第一版)》，部署各地全面摸排核實低收入人口。2021年，民政部開展了“解憂暖心傳黨恩”行動，各地民政部門積極響應，基層救助干部、協理員、社會工作者等走進困難群眾家庭，不但摸排出低收入人口的底數，而且摸清了他們的救助需求。“大數據+鐵腳板”的線上線下聯動工作機制，為低收入人口構筑起保障網。
如今，各地民政部門以大數據為支撐，拓展應用社會救助信息系統和社會救助家庭經濟狀況核對系統，逐步完善低收入平臺的監測預警功能，定期開展數據比對，對未納入兜底保障范圍的易返貧致貧人口開展入戶摸排，力求社會救助兜底保障“不漏一戶、不落一人”。
保障和改善民生沒有終點，只有連續不斷的新起點。隨著我國步入扎實推動共同富裕的歷史階段，民政人將牢記習近平總書記殷切囑托，以昂揚精神，圍繞兜住底、兜準底、兜好底，加快推進社會救助事業高質量發展，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，向著第二個一百年的目標行進!
來源：《中國民政》雜志記者：李雪
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