趙軍雷：新時期鄉鎮（街道）社工站建設策略初探
鎂光燈下的慈善活動影響宏遠，日常生活中的公益實踐潤物無聲。公益慈善既需要有高大上的高屋建瓴，也需要有身邊人的援助之手。日常生活中的慈善公益，應當是一個重要的視角，既是實踐性的，也深具理論意義。在慈善公益日趨專業化、職業化、突顯創新性、影響力和規模化的今天，著眼于我們的日常生活實踐，從個體行為到鄰里社區，我們可以體察到公益慈善事業的微觀生態，探究其間的發展邏輯，在與政府、市場等多元力量的互動格局中，發展并展演出一系列充滿活力的社會日常公益圖景。
——本期主持人
邢宇宙
北京工業大學文法學部講師
徐曉攀
華中師范大學社會學院博士
作者簡介
趙軍雷，男，甘肅靜寧人，西北民族大學民族學與社會學學院講師，西北民族大學民族地區全面建成小康社會研究中心（甘肅高校新型智庫）研究人員，四川大學公共管理（公共政策方向）在讀博士。
摘要：加快推進鄉鎮（街道）社工站建設已成為新時期夯實基層民政力量、鞏固拓展脫貧攻堅成果、緩解相對貧困治理和實施鄉村振興戰略的重要舉措。文章分析了新時期建立鄉鎮（街道）社工站的重要意義，從機構、人才、制度、資金和方向等方面客觀分析了可能制約鄉鎮（街道）社工站建立的主要瓶頸，并綜合探討了新時期建設鄉鎮（街道）社工站的主要策略：一是加快人才培養，提升培養質量；二是明確各方角色，重視合力作用；三是清晰目標次序，穩步推進建設；四是增強專業能力，確保專業使命；五是完善制度設計，保障長效發展。
關鍵詞：街（鎮）社工站 制約瓶頸 建設策略
一、研究背景
黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾……打造共建共治共享的社會治理格局，推動社會治理重心向基層下移。社會工作作為有效解決社會問題、積極回應民眾需要、打造共建共治共享社會治理格局的有力主體之一，在推動基層社會治理水平和治理能力現代化上發揮著明顯的專業優勢和重要的實踐貢獻。
2017年，廣東省民政廳以民政部加強基層民政能力建設為契機，率先啟動實施了“雙百計劃”，分兩批在全省19個地市109 個縣（市、區）407個鄉鎮（街道）建設407個鎮（街）社工站，開發1737個社會工作崗位，助推基層民政工作發展，有效解決基層群眾問題[]。隨后，湖南省民政廳為深化基層民政改革、加強民政基層能力建設，2018年5月28日印發了《湖南省鄉鎮（街道）社會工作服務站項目實施方案（試行）》，在全省范圍內開展了“禾計劃”項目，通過政府購買服務方式建設鄉鎮（街道）社會工作服務站1938個，實現鄉鎮（街道）全覆蓋，大幅提升了湖南省基層民政服務能力。近年來，浙江、廣西等地也在大力推進鄉鎮（街道）社工站建設。
在各地鄉鎮（街道）社工站實踐探索的基礎上，為總結推廣鄉鎮（街道）社會工作人才隊伍建設經驗，2020年10月17日，民政部在湖南省長沙市召開加強鄉鎮（街道）社會工作人才隊伍建設推進會，要加快建立健全鄉鎮（街道）社會工作人才制度體系，力爭“十四五”末，實現鄉鎮（街道）都有社工站，村（社區）都有社會工作者提供服務，把鄉鎮（街道）社工站打造為落實黨和政府愛民惠民政策，落細民政基層服務的一線陣地，社會工作的作用得到更加充分發揮，社會工作者地位得到普遍認可。隨后，各地開始積極響應會議精神，積極探索適合各地需要的鄉鎮（街道）社會工作服務站項目實施方案。2020年11月16日河南省民政廳印發《河南省鄉鎮（街道）社會工作服務站項目實施方案》（試行）的通知，通過政府購買服務的方式，用3至5年時間，推進全省鄉鎮（街道）社工站全覆蓋。2020年12月3日，福建省民政廳印發了《福建省鄉鎮（街道）社會工作服務站購買服務項目實施方案（試行）》，將按照“一年覆蓋、兩年規范、三年提升”的工作思路，通過購買社會工作專業服務項目，穩步推進鄉鎮（街道）社工站建設，社工站圍繞民政重點工作，重點開展社會救助、為老養老、兒童關愛保護、社區治理四個方面的服務。
新時期，建立鄉鎮（街道）社會工作服務站已成為提高基層民政服務能力的時代選擇。本文試圖從建立鄉鎮（街道）社工站的意義、制約瓶頸和發展策略三大方面對新時期鄉鎮（街道）社工站的建立進行初步探討。
二、建立鄉鎮（街道）社工站的意義
社會工作作為一種專業和職業，已成為衡量一個地區社會全面發展水平的重要標志，鄉鎮（街道）社工站作為新時期基層社會工作服務的載體與平臺，建立鄉鎮（街道）社工站的意義有三：
一是鄉鎮（街道）社工站的建立有利于改善基層民政力量長期薄弱的狀況。長期以來，我國基層民政工作呈現出民政基層發展力量薄弱，基層民政工作人才稀缺，基層民政工作專業支撐不夠的現實，影響著基層民政工作的有效開展。無論是廣東省的“雙百計劃”還是湖南省的“禾計劃”所建立的鄉鎮（街道）社工站，都旨在解決基層民政力量薄弱，基層民政服務能力不足的問題，旨在改變傳統民政工作基層無抓手的局面。
二是鄉鎮（街道）社工站的建立有利于營造共建共治共享的社會治理格局，促進基層社會治理水平和治理能力的提升。國家治理水平和治理能力的現代化水平很大程度上取決于城鄉基層治理水平和治理能力的現代化。隨著社會工作在我國的快速發展，其專業服務能力和職業發展水平日漸提高，社會工作已成為創新基層社會治理的重要手段，已成為營造共建共治共享社會治理格局不可或缺的專業力量。鄉鎮（街道）社工站通過政府購買社會組織社會工作服務，引入社會工作專業服務力量，形成多元主體參與基層社會治理局面，有效促進基層社會治理水平和治理能力的提升。
三是鄉鎮（街道）社工站的建立有利于鞏固拓展脫貧攻堅成果，助推鄉村振興戰略實現。2020年，全國所有貧困縣摘帽退出貧困縣，全國絕對貧困人口消除，但全面脫貧后如何鞏固和拓展脫貧攻堅成果，多元主體參與緩解相對貧困治理，助推鄉村振興戰略實現，促進城鄉融合發展，實現人民對美好生活的向往已成為新時期的重要任務。鄉鎮（街道）社工站的設立，專業社會工作人才的引入，使鄉鎮（街道）社工服務站成為新時期常態化的服務載體和專業化的服務組織，不僅延伸和拓展了基層民政服務的廣度和深度，以民政對象為主要服務對象的基礎面向，在鞏固和拓展脫貧攻堅成果、有效銜接精準扶貧和鄉村振興、參與相對貧困治理上發揮著中堅作用。
三、新時期建立鄉鎮（街道）社工站的主要瓶頸
規模意義上鄉鎮（街道）社工站的建立與運行實踐在我國肇始于廣東，湖南省也開展了大規模的鄉鎮（街道）社工站實踐探索，浙江、廣西等地也有不同的實踐探索。“十四五”期間，全國各地將大力推動鄉鎮（街道）社工站建設，從已有鄉鎮（街道）社工站運行實踐來看，在未來鄉鎮（街道）社工站的建設中，可能存在以下制約瓶頸：
1. 機構瓶頸
鄉鎮（街道）社工站的運行方式主要包括三種：政府購買社會組織服務、政府購買社會工作崗位、政府直接聘用社會工作人才。從已有實踐和未來發展方向來看，政府購買社會組織服務可能成為各地鄉鎮（街道）社工站運行的主要選擇方式。截止2019年末，盡管我國共有鄉級行政區劃單位38755個，全國共有社會組織86.6萬個，但社會組織尤其是具有承接鄉鎮（街道）社工站服務能力的社會工作服務組織存在總量不足的問題，并且已有注冊的社會工作服務組織主要集中在省會城市，而真正具有承接鄉鎮（街道）社工站服務運行能力的社會服務機構數量不足、質量不夠成為時下制約鄉鎮（街道）社工站發展的主要瓶頸。
2. 人才瓶頸
社會工作人才是鄉鎮（街道）社工站的靈魂所在，鄉鎮（街道）社工站的運行效果和質量很大程度上取決于社會工作人才的質量。制約鄉鎮（街道）社工站發展的人才瓶頸主要表現在：
一是社會工作服務機構招人難。鄉鎮（街道）社工站為確保社會工作服務質量，各地在承接方服務人員構成上都會有對社會工作人員的資質要求，基本以持證社會工作者或接受過相關社會工作專業教育者為基礎資質條件。盡管截止2019年，全國持證社會工作者共計53.4萬人，其中社會工作師12.8萬人，助理社會工作師40.5萬人，但在現實中，受社會工作崗位開發、薪酬待遇、社會認知等因素影響，社會工作專業畢業生從事本行工作的比例很低，招人難尤其成為社會工作服務機構和鄉鎮社工站面臨的主要問題。
二是社會工作專業人才流失性和流動性嚴重。一方面，因為我國社會工作職業發展還不夠成熟，加之社會工作機構的波動性、非平穩發展態勢和社會工作職業發展晉升機制不夠完善等眾多因素使得社會工作專業人才流失率高。另一方面，受社會工作機構發展的不穩定性和政府購買社會工作服務項目的間斷性、非常態化影響，社會工作人才在機構之間的行業流動性強，鄉鎮（街道）社工站發展過程中因受城鄉基礎條件差異，鄉鎮社工站人才到街道社工站人才的流動是未來鄉鎮（街道）社工站建設過程中應值得關注的地方。
三是社會工作專業人才本土服務能力不足。人才瓶頸不僅表現在量的供給上，也表現在質的提升上。鄉鎮（街道）社工站面向的是真實的中國基層場域，復雜的基層社會問題和多樣化的民眾需求，有著明顯的本土文化屬性，社會工作專業人才受高校專業教育培養中較偏重理論教育的影響，在觸及本土領域實務能力上比較欠缺，還有待在實踐過程中不斷探索專業社會工作和本土社會工作的融合發展策略。
3. 資金瓶頸
從鄉鎮（街道）社工站的建立到社區社工站的推廣普及，可以說是一個龐大而又長期的系統工程。鄉鎮（街道）社工站的主要資金包括人員工資、服務經費和場地基礎建設經費等。充足的人員數量、必須的工作經費保障是決定鄉鎮（街道）社工站能否有效運行的關鍵所在，而人員配備多寡，工作基礎保障都與資金有關。鄉鎮（街道）社工站的資金瓶頸問題主要涉及有無資金、資金多少和資金的專項性、持續性問題。有無資金問題直接決定著鄉鎮（街道）社工站能否建立的問題，資金多少影響著鄉鎮（街道）社工站的作用范圍和實施效果問題，資金能否專項化、持續性決定著鄉鎮（街道）社工站的長效性和永續性問題。尤其需要注意的是，西部地區經濟發展落后、基層民眾需求多元，對鄉鎮（街道）社工站的建設更為迫切，但因其經濟發展水平低，財政收入緊張，加之西部地區人口聚居的分散性等特征，使得建立西部地區鄉鎮（街道）社工站需要更多的資金，資金瓶頸對于西部地區的制約作用可能更大。
4. 制度瓶頸
健全的制度是推動鄉鎮（街道）社工站有效運行的重要保障。社會工作作為社會福利制度的實踐傳遞體系，其與社會制度密切相關。盡管各地將紛紛出臺有關加強鄉鎮（街道）社工站建設的相關制度文件，但鄉鎮（街道）社工站建設作為一項具有全國性、長期性、復雜性的社會系統工程，需要在建設之初、實施過程中形成全方位的制度保障，方可規范鄉鎮（街道）社工站運行方向和運行效果。建立鄉鎮（街道）社工站的制度瓶頸主要表現在：缺乏全國性的鄉鎮（街道）社工站建設的指導規范性文件；缺乏地方性鄉鎮（街道）社工站建設資金使用管理辦法；缺乏地方性鄉鎮（街道）社工站服務與評價標準等制度性規范。
5. 方向瓶頸
從鄉鎮（街道）社工站建設的背景和目前已有的地方實踐來看，未來各地在推動鄉鎮（街道）社工站的建設過程中，應特別注意可能造成的方向性瓶頸問題或警惕方向性迷失：一是應該特別警惕將鄉鎮（街道）社工變為民政信息員，成為僅對民政對象信息收集、核實、入庫的工作人員，而遠離弱勢人群社會工作服務。二是警惕在服務縱深化的過程中模糊社會工作專業邊界，迷失服務宗旨，成為向上的行政工作者。三是警惕陷入經驗主義的泥潭，缺少專業性和本土性的融合。
四、新時期建立鎮（街）社工站的策略框架
“十四五”期間鄉鎮（街道）社工站將逐步全面覆蓋各鄉鎮、街道。新時期鄉鎮（街道）社工站的建立應注重以下發展策略：
1. 加快人才培養，提升培養質量
社工人才是鄉鎮（街道）社工站之魂。五年內要在全國各鄉鎮和街道覆蓋社工站，這對社會工作專業人才數量和培養質量都提出了新的挑戰與要求。從鄉鎮（街道）社工站社會工作人才培養途徑來看，一是通過社會工作專業教育培養社會工作專業學生，二是通過短期的、階段性社會工作專業培訓培養本土社會工作者、實際社會工作者。從鄉鎮（街道）社工站社會工作人才培養能力來看，無論是社會工作專業教育過程還是培訓過程，應特別加強社會工作人才融入鄉鎮（街道）的能力培養、社會工作人才對專業性和行政性之間平衡能力的培養，社會工作人才專業化和本土化融合能力的培養，社會工作人才民政工作和社會工作縱融能力的培養。從社會工作專業人才培養模式來看，應根據時代發展需要，改進社會工作課程設置，添加社會工作與社會治理、社會工作與鄉村振興、農村社會工作、民政工作與社會工作等主題課程，改變單一的唯社會工作專業教師任課的師資結構，探索并嘗試引入資深民政工作者和資深一線社會工作者等，壯大社會工作師資隊伍，豐富課程內容，提升社會工作人才教育與培養質量。
2. 明確各方角色，重視合力作用
社會治理時代需要多元主體協同參與，共同打造共建共治共享的格局。鄉鎮（街道）社工站的設立，是創新基層社會治理的重要形式，為基層社會治理增添了活力。在鄉鎮（街道）社工站的運作過程中，基本以政府購買第三方社會組織服務為主要形式，因而涉及到各級政府（省、市、縣三級民政部門和鄉鎮、街道部門）、社會組織、社會工作者等多方主體的互動和參與問題。社會工作在不同地區的認知度、了解度不同，尤其是鄉鎮和街道對社會工作的認知和理解受限，可能影響對社工站的功能定位以及對社會工作者產生不切實際的角色期許。無論是政府各方還是社會組織和社會工作者，各方都要明確各自的角色定位，明晰自己的身份，不越界，形塑平等的政社關系，打破利用壁壘，平等參與，重視多元主體的合力作用，推動鄉鎮（街道）社工站的長效發展。
3. 清晰目標次序，穩步推進建設
鄉鎮（街道）社工站在各地的建立從無到有、從有到全不是一蹴而就的，受資金等多種因素影響，其建立過程是一個需要有序推進、不斷完善的過程。各地在建設鄉鎮（街道）社工站時，首先應清晰其目標，各地民政和鄉鎮（街道）部門應深刻認識鄉鎮（街道）社工站建立的時代意義和現實意義，不能將其簡單看成是民政部門或鄉鎮、街道可利用的基層力量和抓手，減輕工作任務的助手，應將建設鄉鎮（街道）社工站的目標定位到有效解決底層民生需求，創新社會治理，緩解相對貧困，推動鄉村振興，助推城鄉融合發展，實現社會主義基本現代化目標上。各地要在未來五年全面覆蓋鄉鎮（街道）社工站建設，因而鄉鎮（街道）社工站的建設將會有時序性，在時序性問題上，應注意兩個方面：一是應以脫貧縣、脫貧鄉及其異地扶貧搬遷鄉鎮、街道為首批建設點，鞏固拓展脫貧攻堅成果，發揮鄉鎮（街道）社工站在精準扶貧與相對貧困治理、脫貧攻堅與鄉村振興中的有效銜接。二是各地應在鄉鎮（街道）社工站建設實踐探索先行后，應深入基層社區建立社區社工站，開展社區為本的社會工作專業服務，真正解決為民服務的“最后一米”。
4. 增強服務能力，確保專業使命
鄉鎮（街道）社工站的設立不僅是對基層民政力量薄弱的補充，更應發揮社會工作專業服務優勢，使其成為新時期不可替代的社會工作服務載體。鄉鎮（街道）社工站作用有無、作用大小、作用持久與否本質上取決于社會工作人才的專業服務能力和服務質量，唯有增強社會工作人員的專業服務能力，提升社會工作專業服務品質，方可確保社會工作專業使命。鄉鎮（街道）社工站社會工作人員尤其應強化兩種專業服務能力：一是在實施社會工作服務實踐的基礎上，強化政策雙向實踐能力，不僅運用并執行社會政策，推行社會服務，更要在實踐服務中不斷反思政策的缺口、漏洞，及時反饋政策修訂建議，完善政策。二是要在一般性社會工作服務提供的同時，強化服務對象的服務能力，尤其要注重培養本土在地服務力量，調動基層民眾主體性，傳遞社工服務精神，特別要在孵化在地社會組織、激發志愿精神，組織志愿力量，強化在地社會組織服務能力上彰顯社會工作專業能力和助人自助再助人的服務理念，確保專業使命。
5. 完善制度設計，保障長效發展
完善的制度設計，是保障鄉鎮（街道）社工站長效發展的基礎條件。各地要加強對鄉鎮（街道）社工站建設的頂層制度設計，建立健全省級鄉鎮（街道）社工站建設指導規范性文件、鄉鎮（街道）社工站建設資金使用管理辦法、鄉鎮（街道）社工站服務標準、鄉鎮（街道）社工站服務評價（評估）標準、鄉鎮（街道）社工站政府購買社會組織服務規范細則、鄉鎮（街道）社工站督導管理辦法、鄉鎮（街道）社會工作人才選用、評價管理辦法等制度性規范，保障鄉鎮（街道）社工站的長效發展。
五、結語
新時期鄉鎮（街道）社工站的建立有著重大的現實意義，能夠夯實基層民政力量，鞏固和拓展脫貧攻堅成果，助推鄉村振興戰略實現，也是基本實現社會主義現代化的有力舉措。盡管在其建立過程中可能會面臨一些制約瓶頸，但作為一項為民工程和社會工程，新時期鄉鎮（街道）社工站的建立有著強大的發展動力和活力，各地應克服瓶頸，循序漸進、不斷探索、勇于創新、及時反思，有力推進鄉鎮（街道）社工站的有序、有效建設，讓其真正成為中國大地上絢麗多彩的為民服務站，踐行社會工作初衷，提供社會工作服務，傳遞社會工作理念，實現人民對美好生活的向往。
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